Принцип экономической обоснованности налога в правовых позициях КС РФ
.gif)
заведующая кафедрой
д-р юрид. наук,
Основополагающие нормы-принципы законодательства о налогах и сборах сформулированы в статье 3 НК РФ. Будучи установленными НК РФ, эти принципы имеют прямое действие и охраняются государством, в том числе и посредством судебной защиты. Поэтому в практике Конституционного Суда РФ должно обеспечиваться конституционное толкование подлежащих применению нормативных правовых положений.
Внимание КС РФ к принципу экономической обоснованности налогов
Основные начала законодательства о налогах и сборах, закрепленные статьей 3 НК РФ, базируются на конституционных нормах и в целом соответствуют тому пониманию принципов налогообложения, которое закреплено в постановлениях Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности ряда нормативных правовых актов по вопросам налогообложения и сборов. Так, еще до принятия НК РФ Конституционным Судом РФ были сформулированы основные принципы налогового законодательства - справедливости, юридического равенства плательщиков налогов и сборов, равного финансового обременения, всеобщности налогообложения, а также принцип законного установления обязательных платежей [ сноска 1 ] . Примечательно, что в первый же год действия НК РФ эти принципы стали объектом рассмотрения Конституционного Суда РФ [ сноска 2 ] .
Важнейшими принципами законодательства о налогах и сборах следует считать принципы всеобщности, равенства, справедливости, соразмерности, законности налогообложения, экономической обоснованности налогов. Все они взаимосвязаны и дополняют друг друга. Нормы-принципы выражают волю законодателя на самоограничение государственной власти в сфере фиска во имя обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это соответствует Конституции РФ и вытекает из конституционной нормы, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ).
Закрепленные в статье 3 НК РФ нормы-принципы имеют важное практическое значение. Именно на их основе КС РФ принимал свои решения о неконституционности ряда норм законодательства о налогах и сборах, в частности налога с продаж. Практика деятельности КС РФ за 2003 год примечательна возросшим вниманием к принципу экономической обоснованности налогов. Закрепленные в статье 3 НК РФ нормы-принципы становились предметом рассмотрения КС РФ, к ним КС РФ обращался в связи с поставленными вопросами о конституционности отдельных положений налогового законодательства [ сноска 3 ] . Например, в жалобе Амурской областной ассоциации игорных организаций и общества с ограниченной ответственностью «Холидэй» [ сноска 4 ] оспаривается конституционность пунктов 1 и 3 статьи 3 НК РФ, в числе которых принцип экономической обоснованности налогов и запрет на произвольное установление обязательных платежей. Заявители просили также КС РФ обязать Федеральное Собрание привести названные нормы в соответствие с Конституцией РФ путем конкретизации и разъяснения используемых в них понятий «фактическая способность налогоплательщика к уплате налога» и «экономическое основание налога». Однако Конституционный Суд РФ не нашел оснований для принятия этих жалоб к рассмотрению, указав, что вопрос об экономической целесообразности тех или иных налогов не входит в компетенцию Суда.
При установлении налогов необходимо учитывать, что налог - это категория комплексная, это симбиоз экономики и права. Именно с такой точки зрения необходимо подходить к содержанию налоговых законов. Выясняя обоснованность подобных отказов, необходимо попытаться определить сущность принципа экономической обоснованности налогов, его системные взаимосвязи в правовом регулировании налогов, соотношение с налогом как единой правовой категорией и с отдельными элементами юридического состава налога. Важное значение в понимании принципа экономической обоснованности налогов и, следовательно, обоснованности рассматриваемых отказных Определений имеют правовые позиции, ранее выработанные Конституционным Судом РФ.
Требование экономической обоснованности установления налогов закреплено в пункте 3 статьи 3 НК РФ. Этот принцип имеет два аспекта.
Во-первых, налоги должны быть эффективными с точки зрения самоокупаемости, то есть суммы, собираемые государством по каждому отдельному налогу, должны превышать затраты на его администрирование (сбор, взимание и контроль). Современная история налогообложения знает немало примеров установления убыточных налогов, введенных без предварительного экономического обоснования.
Во-вторых, установление налогов не может быть произвольным, то есть налоги не должны препятствовать реализации гражданами своих конституционных прав. При установлении налога и определении его существенных элементов должны учитываться макро- и микроэкономические последствия как для государственной казны или определенной отрасли экономики (например, уровень налогового бремени на производителя продукции), так и для конкретного налогоплательщика.
Требование экономической обоснованности налогов имеет принципиальное значение для законодательной деятельности по установлению налогов. Оно ограничивает фискальный суверенитет государства и защищает плательщиков от произвольно, безосновательно установленных налогов. Законно установленным может считаться налог, имеющий экономический смысл и основание. Примером налога, не имеющего экономического основания, может служить налог на бороду (из исторического опыта) или так называемый пограничный налог на выезд из страны и въезд в страну. Экономическим основанием налога не может служить пустая казна или бюджетный дефицит. Потребность государства в финансовых ресурсах в принципе не может быть удовлетворена полностью. Однако только ее наличие не может считаться достаточным основанием для фиска. Примечательно, что данный аспект экономической обоснованности налогов учитывался Конституционным Судом РФ. Так, признавая 30 января 2001 года неконституционность налога с продаж [ сноска 5 ] , КС РФ отметил, что «он не может не учитывать, что налог с продаж является источником доходной части бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Немедленное признание оспариваемых положений утратившими силу может повлечь неисполнение указанных бюджетов и привести к нарушению прав и свобод граждан, что обусловливает необходимость отмены оспариваемых положений налогового законодательства не позднее 1 января 2002 года». Следовательно, фискальная сущность как элемент экономической обоснованности налогов была положена Конституционным Судом в основу определения срока, по истечении которого налог с продаж утрачивает силу.
Основой принципа экономической обоснованности налогов выступают экономические реалии общественных отношений. Будучи урегулированными нормами права, эти экономические отношения становятся правовыми и гарантируются государственной защитой. Однако следует учитывать, что не любой факт (событие, действие, состояние) может стать юридическим фактом, порождающим обязанность платить налог, а лишь тот, который свидетельствует о возникновении дохода, получении прибыли, приобретении имущества, увеличении его стоимости, появлении иного материального блага как в результате экономической деятельности налогоплательщика, так и по другим основаниям, не связанным с такой деятельностью (например, наследование, дарение). Эти экономические реалии не раз принимались во внимание Конституционным Судом РФ и служили для обоснования соответствующих правовых позиций. Например, при рассмотрении конституционности налога с продаж было отмечено, что в пункте 3 статьи 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» объектом налогообложения названа стоимость товаров (работ, услуг), реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет. При этом федеральный законодатель не определил, в каких сферах (потребление, производство) происходит соответствующая реализация, и распространил указанный налог на подакцизные товары без учета специфики реализации их отдельных видов [ сноска 6 ] .
Экономические категории лежат в основе объекта налога и, преломляясь через призму правовой нормы, приобретают юридическое содержание. На данное обстоятельство Конституционный Суд РФ справедливо обратил внимание, указав, что «устанавливая региональный налог с продаж, федеральный законодатель был обязан определенно и непротиворечиво закрепить объект налогообложения. Вместо этого он ввел ряд дополнительных признаков для его обозначения, используя, в частности, неопределенные понятия, которые не имеют юридического содержания и различно толкуются при применении оспариваемых норм Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”: реализация товаров (работ, услуг) оптом, дорогостоящие товары, товары и услуги не первой необходимости, товары первой необходимости, не предусмотрев каких-либо критериев для их определения…» [ сноска 7 ] .
Примером обстоятельного анализа Конституционным Судом РФ экономической обоснованности элементов налога может служить Постановление от 23.12.99 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 г. “О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год”».
Налог как единая правовая категория, как правовой режим не соотносился Конституционным Судом РФ с принципом экономической обоснованности. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ установление законодательным органом власти налога в целом, как комплексного юридического факта, не противоречит Конституции РФ. Оценка же экономической целесообразности установления налога в компетенцию Конституционного Суда РФ не входит [ сноска 8 ] . В развитие данной правовой позиции КС РФ отметил, что «установление тех или иных особенностей взимания налоговых платежей является прерогативой законодателя, который, однако, не может при этом нарушать общие принципы налогообложения (справедливости налогообложения, юридического равенства налогоплательщиков, равного финансового обременения, всеобщности налогообложения); такое регулирование не может носить дискриминационный характер, вводить необоснованные и несправедливые различия и ставить одни категории налогоплательщиков в худшее по отношению к другим положение, то есть нарушать конституционный принцип равенства» [ сноска 9 ] . Тем самым КС высказал принципиальное суждение о неразрывной связи экономической сущности налога, его целесообразности в финансовой системе государства с иными общими принципами налогового законодательства и конституционным принципом равенства.
Конституционный Суд РФ оценивал отдельные элементы налога с точки зрения их экономической обоснованности. При этом экономическая обоснованность рассматривалась как принцип законодательства о налогах и сборах, основанный на соответствующих положениях Конституции РФ. Анализ правовых позиций КС РФ позволяет сделать вывод, что экономическая обоснованность налога в целом как единого правового режима в большей степени предполагает экономическую целесообразность его наличия в финансовой системе государства.
Правомерно сделать вывод, что в правовых позициях КС РФ принцип экономической обоснованности налога соотносится только с отдельными элементами налога. Применительно к налогу как единому правовому режиму КС РФ использует понятие «экономической целесообразности», подразумевая при этом необходимость (обоснованность) наличия того или иного обязательного платежа в налоговой системе государства. Согласно статье 125 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и выработанным на ее основе правовым позициям КС РФ оценка экономической целесообразности налога в компетенцию КС РФ не входит.
Проведенное разграничение позволяет обоснованно исключить из компетенции КС РФ оценку экономической целесообразности установления того или иного налога. Однако оценка экономической обоснованности элементов налога должна быть предметом конституционного судебного контроля в силу нормативного закрепления принципа экономической обоснованности, его системных взаимосвязей с иными принципами налогового законодательства, непосредственно развивающих на отраслевом уровне конституционные начала.
Анализ отказных Определений КС РФ
Уточнив сущность принципа экономической обоснованности налога и выявив правовые позиции КС РФ по этому вопросу, следует вернуться к отказным Определениям КС РФ 2003 года [ сноска 10 ] .
В жалобах отмечалось, что, по мнению заявителей, распространение обжалуемыми нормами НК РФ налоговых льгот только на организации исключает применение этих льгот для индивидуальных предпринимателей и тем самым ставит их в неравное положение по отношению к юридическим лицам при выполнении одних и тех же научно-исследовательских работ, реализации одних и тех же работ (услуг), а потому эти нормы противоречат Конституции РФ, ее статьям 8, 19, 34 и 57.
Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению названных жалоб по тем основаниям, что разрешение поставленных в них вопросов Конституционному Суду РФ неподведомственно. Аргументировал свою позицию КС РФ ссылкой на ранее принятые решения, согласно которым «освобождение от уплаты налогов по своей природе - льгота, которая является исключением из вытекающих из Конституции РФ (статьи 19 и 57) принципов всеобщности и равенства налогообложения, в силу которых каждый обязан платить законно установленный налог с соответствующего объекта налогообложения. Льготы всегда носят адресный характер, и их установление относится к исключительной прерогативе законодателя. Именно законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых распространяются указанные льготы». Далее КС РФ указал, что «оценка целесообразности предоставления государством льгот той или иной категории налогоплательщиков в компетенцию КС РФ не входит».
По нашему мнению, высказанная позиция несколько категорична. Размышляя над сложившейся ситуацией, необходимо обратить внимание на следующие моменты.
Во-первых, заявители просили проверить конституционность оспариваемых норм НК РФ на предмет их соответствия принципу равенства.
Необходимо было учесть, что согласно статье 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. В целях реализации названного конституционного права был принят Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», которым определены общие положения в области государственной поддержки и развития малого предпринимательства, установлены формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства. К субъектам малого предпринимательства названный Федеральный закон относит физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, и коммерческие организации, отвечающие установленным требованиям, которые как адресаты мер государственной поддержки наделены единым правовым статусом.
Оспариваемые в жалобах нормы НК РФ предоставляют льготы всем организациям независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, фактически вытесняя таким образом индивидуальных предпринимателей с рынка оказания услуг или реализации товаров, являющихся объектами налогообложения на основании оспариваемых норм НК РФ.
Недопустимость подобной ситуации обоснована в правовых позициях КС РФ, согласно которым единство правового режима налогообложения субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения, свидетельствует о намерении законодателя закрепить для них равные обязанности в данной сфере. Это означает, что конституционная обязанность платить законно установленные налоги исходя из принципа равенства (статьи 57 и 19, части 1 и 2 Конституции РФ) для субъектов малого предпринимательства не должна носить дискриминационный характер в зависимости от того, относятся они к организациям либо к индивидуальным предпринимателям. Различия в налогообложении, приводящие к дисбалансу в обязанностях и правах индивидуальных предпринимателей и организаций, противоречат конституционному принципу добросовестной конкуренции и препятствуют свободной реализации конституционного права на осуществление предпринимательской деятельности, использование своих способностей и имущества (статья 8, часть 1, ст. 34, часть 1 Конституции РФ) [ сноска 11 ] .
Следовательно, индивидуальные предприниматели должны иметь такой же налогово-правовой статус, как и организации, относящиеся к субъектам малого предпринимательства. Однако полученный вывод не исключает постановки вопроса о том, могут ли индивидуальные предприниматели и организации, не являющиеся субъектами малого бизнеса, иметь различные права и обязанности в налоговых отношениях? Обладают ли они равным налогово-правовым статусом, имея одинаковые объекты налогообложения?
Рассматривая принцип равенства всех перед законом, КС РФ отмечал, что этот принцип гарантирует одинаковые права и обязанности субъектам, относящимся к одной категории, и не исключает возможность установления различных условий для различных категорий субъектов права. Такие различия, однако, не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов [ сноска 12 ] .
Следовательно, второй аспект, на который необходимо обратить внимание в рассматриваемой ситуации, - соотношение принципа экономической обоснованности налогов с принципом недискриминации, закрепленным пунктом 2 статьи 3 НК РФ. Первый аспект принципа недискриминации носит социально-политический характер и заключается в запрете устанавливать налоги и сборы, которые могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Перечень критериев, которым по смыслу первого абзаца пункта 2 статьи 3 НК РФ должны соответствовать налоги, является открытым.
Второй абзац пункта 2 статьи 3 НК РФ закрепляет экономический аспект налогообложения, согласно которому не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов и налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала. Перечень критериев этого абзаца носит закрытый характер, что, по логике законодателя, вполне допускает установление дифференцированных ставок налогов и сборов, а также налоговых льгот в зависимости от других критериев.
Недопустимость дискриминационного характера налогов и сборов и их различного применения на основе их социального критерия не означает, что исключается предоставление налоговых льгот определенным социальным группам налогоплательщиков с учетом их имущественного положения, размера доходов и т. д. Например, различные ставки налогов установлены законодателем в зависимости от степени родства лиц (налог на наследование или дарение), размера фонда оплаты труда (единый социальный налог), вида реализуемых товаров (НДС), категорий земель (земельный налог), цены иска (государственная пошлина) и т. д. Дифференцированные льготы могут устанавливаться в связи с направлением расходования полученных денежных средств (налог на прибыль). Единственный запрет установлен НК РФ на предоставление налогоплательщикам индивидуальных льгот (ст. 56 НК РФ). Возможно, в этом и заключалась логика законодателя при установлении оспариваемых норм НК РФ, но Конституционный Суд РФ не принял во внимание эти обстоятельства.
Третий аспект, на который следовало бы обратить внимание при выяснении вопроса о конституционности оспариваемых заявителями норм НК РФ, заключается во взаимосвязи принципа равенства и соразмерности налогообложения.
Как отметил Конституционный Суд РФ, «в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей» [ сноска 13 ] .
В особом мнении судьи КС РФ А.Л. Кононова к Постановлению КС РФ от 11.11.97 № 16-П отмечено: «Налогообложение не должно быть несоразмерным, то есть таким, чтобы оно могло парализовать реализацию гражданами конституционных прав». Поскольку налогообложение всегда означает определенные ограничения права собственности - одного из основных прав и свобод человека, на законодательство о налогах и сборах в полной мере распространяется положение части 3 статьи 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом лишь в той мере, в какой это соответствует определенным конституционно значимым целям, то есть пропорционально, соразмерно им.
Оспариваемыми нормами НК РФ индивидуальные предприниматели были исключены из числа субъектов, имеющих право на определенные льготы по налогу на добавленную стоимость, а также по единому социальному налогу. При подобном подходе законодателя индивидуальные предприниматели будут вынуждены либо отказаться от выполнения определенного вида работ и реализации товаров, либо занижать налогооблагаемую базу для обеспечения конкурентоспособности производимой продукции.
В Постановлении КС РФ от 23.12.99 № 18-П подчеркивается, что в сфере налогообложения принцип соразмерности диктует для законодателя запрет устанавливать регулирование таким образом, чтобы провоцировать законопослушных граждан на сокрытие получаемых доходов и занижение облагаемой базы. Исходя из этой позиции налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав на предпринимательскую деятельность, должно быть признано несоразмерным. Налог не должен быть чрезмерно обременительным (а тем более - разорительным), не должен убивать интерес к социально полезной деятельности, а также не должен выталкивать плательщика в теневые секторы экономики.
Налоги и сборы не должны быть произвольными
Итак, налоги и сборы не должны быть произвольными (другими словами - должны иметь экономическое основание). На чем же должно базироваться экономическое основание налога? Полностью охватить все его элементы вряд ли возможно, но выделить в качестве главнейших необходимо следующие:
· разумная достаточность удовлетворения государственных и общественных потребностей в смысле пополнения государственной казны;
· нечрезмерная обременительность для среднестатистического налогоплательщика;
· соразмерность ставок налога реальной ценности облагаемой базы, точнее - экономически оптимальное соотношение между ними, не провоцирующее плательщика отказываться от связанных облагаемой базой материальных и иных благ или уходить в теневой бизнес;
· неразорительность для экономически слабого налогоплательщика.
Налоги и сборы, не имеющие надлежащего экономического обоснования, то есть установленные произвольно, не могут считаться законно установленными.
Категория «экономическое основание налога» нуждается в серьезном теоретическом осмыслении. Но вместе с тем в практике Конституционного Суда РФ должно обеспечиваться конституционное толкование принципа экономической обоснованности налога. Этот принцип не должен исключаться из числа объектов конституционного судебного контроля.
Cм.: Постановление КС РФ от 24.02.98 № 7-П.
См.: Постановление КС РФ от 23.12.99 № 18-П.
См.: Определение от 20.11.2003 № 392-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пронченок Александра Яковлевича на нарушение его конституционных прав подпунктом 21 пункта 2 статьи 149 НК РФ»; Определение от 20.11.2003 № 391-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Егорова Андрея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 6 Закона Российской Федерации “О налоге на прибыль предприятий и организаций”»; Определение от 20.11.2003 № 396-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Хомутовой Натальи Владимировны на нарушение ее конституционных прав подпунктом 16 пункта 3 статьи 149 и подпунктом 2 пункта 2 статьи 239 НК РФ».
Cм.: Определение от 20.11.2003 № 413-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Амурской областной ассоциации игорных организаций и общества с ограниченной ответственностью “Холидэй” на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 1 и 3 статьи 3 НК РФ и Законом Амурской области “О внесении изменений в Закон Амурской области “О ставках налога на игорный бизнес на территории Амурской области””».
См.: Постановление от 30.01.2001 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта “Д” пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, а также положений Закона Чувашской Республики “О налоге с продаж”, Закона Кировской области “О налоге с продаж” в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью “Русская тройка” и ряда граждан».
Cм.: Постановление КС РФ от 30.01.2001 № 2-П.
См.:Постановление КС РФ от 30.01.2001 № 2-П.
Cм.: Постановление КС РФ от 30.01.2001 № 2-П.
См.: Определения КС РФ от 01.07.99 «По жалобе гражданина В.В. Варганова на нарушение его конституционных прав Федеральным законом “О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности” и Законом Белгородской области “О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности”»; от 10.11.2002 «По жалобе гражданки Л.И. Паутовой на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 145 НК РФ».
См.: Определение КС РФ от 20.11.2003 № 392-О; Определение КС РФ от 20.11.2003 № 413-О; Определение КС РФ от 20.11.2003 № 396-О.
См., например: Постановление КС РФ от 19.06.2003 № 11-П «По делу о проверке конституционности положений федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего налогообложение субъектов малого предпринимательства - индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, в связи с жалобами ряда граждан»; Постановление КС РФ от 21.03.19 «По делу о проверке конституционности положений статей 18 и 20 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”»; Постановление КС РФ от 30.01.2001 «По делу о проверке конституционности положений статьи 20 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и положений ряда субъектов Российской Федерации о налоге с продаж».
См.:Постановление КС РФ от 27.04.2001 № 7-П.
Cм.:Постановление КС РФ от 30.10.2003 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”».
Ключевые слова: налог, Конституционный Суд, экономическое основание, установление налога, economic grounds, establishment of tax, tax
