Решение Суда ЕС от 06.10.2020 по объединенным делам C-245/19 «Люксембург против В» и C-246/19 «Люксембург против В и других»

Суть дела

В ответ на два запроса об обмене информацией, сделанные испанской налоговой администрацией в связи с расследованием в отношении FC (физического лица), проживающего в Испании, директор налоговой администрации Люксембурга направил компании B и банку A запросы о предоставлении информации о банковских счетах и финансовых активах, принадлежащих FC, или бенефициарных собственниках, и в отношении различных юридических, банковских, финансовых и экономических операций, которые могли быть выполнены FC или третьими лицами, действующими от его имени или в его интересах.

В соответствии с законодательством Люксембурга о процедуре обмена информацией по налоговым вопросам обжаловать запросы информации нельзя. Тем не менее, FC и компании B, C и D подали иски в Административный суд Люксембурга (tribunaladministratifduLuxembourg), добиваясь изменения или отмены самих запросов.

Административный суд указал, что он обладает юрисдикцией рассматривать эти действия в аспекте несоответствия законодательства Люксембурга ст. 47 Хартии Европейского Союза по правам человека[1], которая закрепляет право на эффективные средства правовой защиты для всех, чьи права и свободы, гарантированные законодательством ЕС, были нарушены, и что нормы законодательства, о которых идет речь в иске, в принципе не должны применяться. Что касается существа дела, то Административный суд частично отменил запросы на том основании, что некоторая запрошенная информация не имеет отношения к расследованию.

Государство Люксембург подало апелляции на эти решения в Высший административный суд (the Cour administrative), который пришел к выводу о необходимости обращения в Европейский суд справедливости (Суд ЕС) с запросом о толковании ст. 47 Хартии. В частности, Суд поднял следующие вопросы.

Исключает ли данная статья Хартии возможность введения национальным законодательством запрета на обжалование запроса информации следующими лицами:

- лицом, владеющим информацией (например, компания B);
- налогоплательщиком, в отношении которого ведется налоговое расследование (tax investigation) (например, FC);
- третьими лицами, которых касается такая информация (например, компании C и D).

Решение суда

Суд ЕС постановил, что ст. 47 Хартии в совокупности со ст. 7 и 8, которые закрепляют право на неприкосновенность частной жизни и право на защиту персональных данных (соответственно), а также ст. 52 (1), которая позволяет ограничивать осуществление определенных основных прав при определенных обстоятельствах, предписывает следующее: законодательство государства-члена ЕС, осуществляющее процедуру обмена информацией в соответствии с Директивой 2011/16, не должно исключать возможности лица, владеющего информацией, подать иск против запроса уполномоченного органа о предоставлении этим лицом информации, если он вызван необходимостью выполнения соответствующего запроса уполномоченного органа другого государства. В то же время Хартия не исключает возможности запрета национальным законодательством подачи иска самим налогоплательщиком, в отношении которого проводится налоговое расследование, или третьими лицами.

Постановив, что Хартия применима в той мере, в какой национальное законодательство, о котором идет речь в деле, имплементирует право ЕС, Суд в части права на эффективные средства правовой защиты отметил, что защита физических и юридических лиц от произвольного или непропорционального вмешательств государственных органов в их частную сферу признается общим принципом законодательства ЕС, и юридическое лицо - адресат решения о предоставлении информации в налоговые органы, может ссылаться на данный принцип при обжаловании запроса в суде.

Тем не менее, Суд напомнил, что осуществление права на эффективные средства правовой защиты может быть ограничено и при отсутствии соответствующих правил ЕС национальным законодательством, если выполняются условия ст. 52 (1) Хартии. Ее положения требуют, в частности, уважать сущность прав и свобод, гарантированных Хартией. В связи с этим Суд пояснил, что сущность права на эффективные средства правовой защиты, закрепленное в ст. 47 Хартии, включает, среди прочего, возможность обладателя этого права иметь доступ к суду или другому уполномоченному органу, обеспечивающему соблюдение прав и свобод, гарантированных законодательством ЕС, и с этой целью рассматривающему любые вопросы права или факта, имеющие отношение к спору. Кроме того, для получения доступа к суду или иному уполномоченному на рассмотрение спора органу, лицо не должно вынуждено нарушать правовые нормы, обязательства и нести ответственность за такое нарушение.

В части законодательства Люксембурга применительно к рассматриваемому случаю Суд пришел к следующим выводам. Согласно действующим в Люксембурге правовым нормам, лицо вправе оспорить решение (акт) налогового органа только тогда, когда лицом уже получен штраф за невыполнение запроса о предоставлении информации. Такое регулирование несовместимо со ст. 47 и 52 (1) Хартии.

Также Суд указал, что налогоплательщик, как физическое лицо, имеет право на неприкосновенность частной жизни и на защиту персональных данных в соответствии со ст. 7 и 8 Хартии. Передача информации о нем государственному органу может нарушать эти права, вследствие чего налогоплательщику должны быть предоставлены эффективные средства правовой защиты. Однако, требование о соблюдении этого права не означает, что налогоплательщик должен иметь лишь прямое средство правовой защиты, направленное на оспаривание именно определенной меры, при условии, что имеется одно или несколько средств правовой защиты, доступных в различных национальных судах (иных уполномоченных органах), позволяющих ему получить эффективный пересмотр этой меры без риска возложения ответственности за само оспаривание. Иными словами, национальное законодательство не обязательно должно предоставлять налогоплательщику возможность оспорить запрос о предоставлении информации в том случае, когда он имеет право оспорить другие этапы (документы) налогового расследования, и положительный для налогоплательщика результат такого спора будет исключать возможность запроса информации.

Для третьих лиц национальное законодательство также не обязано представлять возможность обжалования именно запроса информации, если они могут защитить свои права иным образом, например, обжаловать привлечение к ответственности.

Суд постановил, что законодательство, запрещающее налогоплательщику подать иск против запроса о предоставлении информации, не наносит ущерба сути права на эффективное средство правовой защиты. Кроме того, Суд отметил, что такое законодательство соответствует важной для ЕС цели, а именно, цели борьбы с уклонением от уплаты налогов и занижением налоговой базы путем укрепления сотрудничества между компетентными национальными органами в этой области, и что оно соответствует принципу соразмерности.

Высший административный суд Люксембурга в своем запросе также просил Суд ЕС уточнить объем предоставленной Директивой 2011/16[2] возможности государств-членов ЕС обмениваться информацией, полученной в результате исполнения подобных запросов, при условии, что она «предсказуемо актуальна» («foreseeably relevant») [ZM1] для администрирования и применения национального налогового законодательства.

Выражение «предсказуемо актуальна», используемое в ст. 1 (1) Директивы 2011/16, предназначено для того, чтобы позволить запрашивающему органу получать любую информацию, которая, по его мнению, будет иметь отношение к целям расследования, но без превышения полномочий или возложения чрезмерных обязательств на лицо, которому адресован запрос. Кроме того, это выражение должно толковаться в рамках общего принципа права ЕС, заключающегося в защите физических или юридических лиц от произвольного или несоразмерного вмешательства государственных органов в сферу их частной жизни. В этой связи хотя запрашивающий орган, ответственный за расследование, в ходе которого возник запрос, вправе по своему усмотрению оценивать в зависимости от обстоятельств дела предсказуемую актуальность запрашиваемой информации, он не может запрашивать информацию, не имеющую отношения к этому расследованию[3].

Таким образом, решение о предоставлении такой информации, органу, желающему участвовать в «fishing expedition»[4], как указано в Директиве 2011/16, будет равносильно произвольному или непропорциональному вмешательству государственных властей. Информация, запрашиваемая таким образом, в любом случае не может считаться «предсказуемо актуальной» для целей ст. 1 (1) Директивы 2011/16.

Суд указал, что орган, получивший запрос, должен проверить, является ли изложение причин запроса об обмене информацией, которое было адресовано ему запрашивающим органом, достаточным для установления того, что данная информация не лишена какой-либо предсказуемой значимости, принимая во внимание наличие (отсутствие) следующих факторов:

- данные о налогоплательщике, в отношении которого ведется расследование, послужившее основанием запроса;
- период, к которому расследование относится;
- в случае необходимости (когда необходимо получить информацию от третьего лица) - на данные об этом лице.

Также запрос может включать информацию о контрактах, счетах-фактурах и платежах, связь которых с расследованием и налогоплательщиком (объектом расследования) определенно установлена.

Аналогичным образом суд должен оценить, является ли запрашиваемая информация «предсказуемо актуальной», когда третье лицо подало иск против решения о предоставлении информации, адресованной этому лицу в связи с налоговым расследованием контрагента.

В данном деле сомнения национального суда были связаны с тем, что контракты, счета и платежи, о которых говорилось в запросе, невозможно было идентифицировать. Суд отметил, что этот факт не лишает запрос «предсказуемой актуальности», поскольку запрос позволяет определить, что контракты заключались в период расследования и связаны с третьим лицом, указанным в запросе. Налогоплательщик, третье лицо и период при этом были определены достаточно конкретно. Также учтено, что сам запрос и решение по нему были приняты на предварительной стадии расследования, целью которой является сбор информации, которой запрашивающий орган на данной стадии по определению не обладает в полной мере. Таким образом, Суд определил, что контракты, счета и платежи в запросе не обязательно должны быть идентифицированы – достаточно данных, идентифицирующих налогоплательщика и третье лицо, владеющее информацией о контрактах, а также указания периода расследования.

[1]Хартия Европейского Союза по правам человека, вступила в силу в 2009 г.
[2] Директива Совета 2011/16 / EU от 15.02.2011 об административном сотрудничестве в области налогообложения и отмене Директивы 77/799 / EEC с поправками, внесенными Директивой Совета 2014/107 / EU от 09.12.2014.
[3]Прим. из решения Суда - см. в этой связи Решение от 16.05.2017, BerliozInvestmentFund, C ‑ 682/15, EU: C: 2017: 373, параграфы 70 и 71.
[4]Устойчивое выражение, означающие поиск не конкретной информации, а любой, какой угодно, в надежде найти хоть что-то значимое.