Искусство регулирования спора

Конференция прошла при участии судей и сотрудников ВАС РФ, других арбитражных судов, ВС РФ и других судов общей юрисдикции, сотрудников Минфина России и ФНС России, Минэкономразвития России, Минюста России, Госдумы и Совета Федерации, а также представителей юридического бизнеса, ученых.

В работе конференции приняли активное участие эксперты из США: С. Вильямс, судья Федерального апелляционного суда округа Колумбия, США, Д. Ларо, судья Налогового суда США, С.Х. Инграм, руководитель Департамента Налоговой службы США, Д. Дичикко, действующий помощник генерального адвоката Налогового департамента Минюста США, М. Ларо, налоговый адвокат США

Как свидетельствует судебная статистика последних лет, количество обращений в суды неизменно растет, их резкому увеличению во второй половине 2008 г. способствовал экономический кризис. Касается это и споров, вытекающих из публичных правоотношений, в том числе налоговых. Действующий с 1 января 2009 г. обязательный досудебный порядок обжалования некоторых решений налоговых органов пока не способствует снижению числа судебных дел, а досудебный порядок как альтернативный вариант разрешения налогового спора, которым по своему усмотрению могут воспользоваться налогоплательщики, остается невостребованным, налогоплательщики больше доверяют суду, а не вышестоящему налогового органу. Очевидно, что ситуация должна измениться: суды, налогоплательщики, налоговые органы и законодатель должны быть заинтересованы в том, чтобы досудебный порядок разрешения спора стал эффективным, и дело не только в том, что его широкое использование разгрузит суды от однотипных налоговых дел, он повысит роль налоговых органов, освободит налогоплательщиков от затяжных по времени судебных разбирательств.

В своем выступлении А.А. Иванов, председатель ВАС РФ – суда, выступившего организатором конференции, подчеркнул, что суды призваны защищать и восстанавливать фундаментальные ценности и права человека, интересы государства, иначе эффективность судебного рассмотрения снижается, а сущность спора «размывается». Посетовал он и на отсутствие у сторон спора здравого прагматизма, ведь судебные споры отнимают много времени и средств. Вместе с тем, досудебное разрешение спора будет эффективным только когда практика будет институциализирована: налоговые органы должны понимать как разрешать спор и, кроме того, обладать более широкими полномочиями. Плюс к этому должны заработать примирительные процедуры – медиация должна стать обязательной составляющей разрешения любого спора.
Председатель ВАС РФ также проинформировал участников конференции о том, что Судом подготовлен законопроект о медиации, которым роль независимого посредника отдана сотрудникам аппаратов судов.

В дополнение к сказанному П.П. Серков, зам. председателя ВС РФ подчеркнул, что действующие процессуальные нормы не решают всех вопросов, возникающих в административном производстве.

Обратившись к истории России, И.В. Панова, судья ВАС РФ заметила, что у органов исполнительной власти всегда было право на административное усмотрение. Интересно в связи с этим уточнение С. Вильямса, судьи Федерального апелляционного суда округа Колумбия: любое ведомство должно правильно понимать закон, следовать установленной процедуре и не отходить от собственных предписаний.

Участники конференции уделили значительное время опыту США по организации апелляционного и судебного рассмотрения налоговых споров, с которым поделились представители делегации из США. Рассмотрением апелляционных жалоб налогоплательщиков в США занимается Служба внутренних доходов, а точнее специально созданный Департамент по рассмотрению апелляционных жалоб. Имея высокую степень защищенности от какого-либо внешнего воздействия (Департамент напрямую подчиняется руководителю Службы), оказания давления с целью принятия решения по конкретной апелляционной жалобе в чью-либо пользу (если Президент США обратиться с подобной просьбой сотрудник налогового органа должен сообщить об этом в Конгресс), сотрудники Департамента тем не менее придерживаются судебной практики, даже если не согласны с отдельными выводами судов.

С.Х. Инграм, руководитель Департамента налоговой службы США указала на необходимость наличия у сотрудников, рассматривающих апелляционные жалобы, такого полномочия, как прогнозирование результатов рассмотрения спора судом и степени вероятности выигрыша дела налогоплательщиком, оговорившись, что такую работу в состоянии выполнять только высококвалифицированные сотрудники. Кроме того, она акцентирование внимание на праве налогоплательщика, в отношении которого проводится проверка или любое другое расследование, получать всю имеющуюся у налогового органа информацию, поскольку именно на налоговом органе лежит обязанность доказать обоснованность претензий. В споре, который рассматривается налоговым органом или судом, не должно быть сюрпризов, стороне, узнавшей новую информацию от другой стороны спора, должно быть дано время для обдумывания свой позиции.

О «десяти смертных грехах», совершение которых влечет увольнение сотрудника налоговой службы США, лишение его пенсионного содержания, рассказал участникам конференции Д. Дичикко, действующий помощник генерального адвоката Налогового департамента Министерства юстиции США. В их число входят умышленное неполучение согласований, необходимых для совершения определенных действий (например, ареста имущества налогоплательщика), фальсификация доказательств, оказание давления на представителей налогоплательщика, запугивание проведением налоговой проверки, нарушение процессуальных сроков и др. Он также подчеркнул, что налогоплательщики вправе получить из бюджета возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями сотрудника налогового органа, например, за незаконное взыскание налога, самого сотрудника при этом, как правило, увольняют.

Департамент налоговой службы США, рассматривающий апелляционные жалобы налогоплательщиков, готовит документ, называемый меморандумом, в котором в обязательном порядке должны быть изложены установленные по делу факты, выводы, к которым пришел сотрудник, рассматривающий жалобу, и прогноз разрешения данного спора судом. В меморандуме также указываются спорные суммы, но только лишь для того, чтобы при их существенности дело было взято на особый контроль. Как отметила С.Х. Инграм, важная составляющая эффективного внесудебного разбирательства состоит в том, что разрешение спора не должно зависеть от суммы начисленных налогов, этот же показатель не должен учитываться при оценке работы налоговой службы.

Контрастно на этом фоне выглядит российская практика внесудебного разрешения налоговых споров. Как указал А.В. Брызгалин, генеральный директор группы компаний «Налоги и финансовое право» в России данный способ разрешения споров почти не регламентирован, хотя, возможно, было бы достаточно издания ряда подзаконных актов соответствующих ведомств. Отсутствуют базовые принципы, в частности закрепляющие значимость самой процедуры разрешения апелляционных жалоб налогоплательщиков, не установлен четкий правовой режим участников налоговых отношений: налогоплательщик вправе делать то, что не запрещено, а налоговый орган – только то, что разрешено. Необходимо создание квазисудебного органа, рассматривающего налоговые споры – недопустимо, чтобы такие споры рассматривал орган, который сам же их создает.

По мнению С.Г. Пепеляева, управляющего партнера юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» у участников налогового спора должны быть стимулы для его скорейшего разрешения еще на досудебных стадиях: для налогоплательщика это простота и дешевизна, для налогового органа – избежание возмещения налогоплательщику судебных расходов в случае проигрыша спора в суде, предотвращение взыскания убытков и привлечения к персональной ответственности сотрудников.

Согласившись с докладчиком, А.Г. Першутов, судья ВАС РФ добавил к числу заинтересованных в скорейшем разрешении налогового спора законодателя, которому ничто не мешает распространить обязательный досудебный порядок на все решения налоговых органов, и суды, которые, по его мнению, на сегодняшний день лишь одни реально заинтересованы в повышении эффективности досудебных процедур при том, что многое зависит от налоговых органов.

И.В. Цветков, профессор юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова высказал мнение о том, что у судов есть все возможности подтолкнуть налоговые органы к эффективному досудебному разрешению споров. Один из важных моментов в этом деле – предсказуемость судебного разбирательства, прогнозируемость результатов разрешения спора. Пока практика показывает, что один и тот же вопрос разные суды могут разрешить с противоположным результатом. Суды должны в обязательном порядке проверять соблюдение налоговыми органами административных процедур, тем самым показывая их значимость, а также учитывать разъяснения Минфина России, давая им оценку при мотивировке решения, тем самым показывая их обязательность для налоговых органов.

С.М. Петрова, судья ВАС РФ рассказала о существующей в Арбитражном суде Республики Чувашия практике, способствующей разрешению сторонами налогового спора до вынесения судом решения. В определении о назначении дела к слушанию суд разъясняет участникам спора право на мирное разрешение дела и назначает дату рассмотрения дела так, чтобы у сторон было достаточно времени договориться. С помощью такого механизма только в 2007 году 23 % поступивших в суд заявлений было разрешено без вынесения судом решения.

А.И. Бабкин, судья ВАС РФ высказал мнение о том, что существующих в действующем законодательстве механизмов, позволяющих урегулировать спор миром, достаточно, необходимо лишь установить в НК РФ четкий порядок их применения. На необходимость законодательного определения категорий налоговых споров, видов возможных требований налогоплательщиков, а также увязки налогового внесудебного и судебного процессов указал в своем выступлении С.В. Овсянников, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ.

Д. Ларо, судья Налогового суда США пояснил, что американская система правосудия позволяет сторонам спора вплоть до стадии вынесения судом решения заключить мировое соглашение. Суд – это орган, к которому обращается налогоплательщик для того, чтобы определить, какая сумма налога подлежит уплате, хотя иногда возникают ситуации, когда суд рекомендует налогоплательщику не заключать мировое соглашение с налоговым органом – когда последний действует в разрез со сложившейся судебной практикой. Об истории создания Налогового суда США рассказала М. Ларо, налоговый адвокат, особо обратив внимание на то, что Суд появился в результате следования законодателем принципам беспристрастности разрешения спора, обязательности принятого по спору решения и его исполнении.

С.М. Петрова также обратила внимание на то, что разработанные ФНС России регламенты и инструкции по разрешению налоговых споров на стадии рассмотрения жалобы налогоплательщика носят гриф «Для служебного пользования», а должны быть общедоступны и пройти соответствующую экспертизу в Минюсте России.

В.М. Зарипов, руководитель аналитической службы юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» предложил для обсуждения участникам конференции способы повышения эффективности досудебного порядка рассмотрения налоговых споров, назвав в их числе:

- реальное возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием), решениями налоговых органов;

- привлечение к рассмотрению спора в суде вышестоящий налоговый орган, отказавший налогоплательщику в удовлетворении апелляционной жалобы, если отказы становятся «типовыми»;

- официальное толкование налоговыми и финансовыми органами норм НК РФ под контролем судов в виде рассмотрения заявлений налогоплательщиков, в том числе коллективных, о проверке законности таких разъяснений;

- обязательное приостановление действия решения налогового органа в случае его обжалования налогоплательщиком в суд;

- возможность суда вернуть дело в налоговый орган для дополнительного рассмотрения (по аналогии с уголовным процессом), если не возражает налогоплательщик;

- запрет на взыскание налоговых долгов, сумма которых не превышает 100 руб., с накапливанием суммы до более существенной;

- внесудебное взыскание налоговой задолженности до 1000 руб. при условии создания гарантий соблюдения прав граждан, не меньших, чем при судебном порядке взыскания;

- изменение порядка назначения (снятия) на должность руководящего состава подразделений досудебного аудита.
 

бсуждение предложенных на конференции способов повышения эффективности досудебного порядка рассмотрения налоговых споров было продолжено на следующий день на встрече сотрудников юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» с делегацией из США.

Для информации:

Данные о рассмотрении апелляционных жалоб налогоплательщиков

В налоговых органах России: (из выступления начальника Правового управления ФНС России Н.В. Елиной)

 За 9 месяцев 2009 года поступило 52 тыс. жалоб, рассмотрено – 42 тыс. Большая часть жалоб крупнейших налогоплательщиков (напрямую в ФНС России – 3 тыс. жалоб от состоящих на налоговом учете в межрегиональных налоговых инспекциях) и от физических лиц. Удовлетворено 50% жалоб (в 2006 г. – 20%).

В Службе внутренних доходов США:

из выступления руководителя Департамента налоговой службы США С.Х. Инграм)

 среднем поступает 5 - 6 млн жалоб в год, только незначительное количество из них передается для разрешения в апелляционном порядке.Департамент разрешает порядка 80% жалоб. В итоге лишь небольшая часть жалоб доходит до Налогового суда США (около 29 тыс. налоговых дел в год).