Налоговое право в решениях КС РФ

Приветствуя участников конференции, Е.Ю. Грачева, д-р юрид.наук, профессор, зав. кафедрой финансового права и первый проректор МГЮА, президент Международной ассоциации финансового права, заметила, что достаточно сложно проводить такого рода конференции – с узкой специализированной тематикой. Но организаторам конференции удалось сделать ее традиционной для специалистов-налоговедов, которые каждую весну ждут объявления о ее проведении. Глубокое понимание значения Конституции РФ для налоговых правоотношений – еще одна заслуга организаторов конференции.

С.Г. Пепеляев, канд.юрид.наук, главный редактор журнала «Налоговед» предложил собравшимся обсудить основные успехи и достижения Конституционного суда в сфере конституционного контроля налогового законодательства в 2003 – 2012 гг., а также выделить основные задачи и нерешенные проблемы.

Среди таких проблем, по мнению выступающего, - декодификация НК РФ: стали появляться различные платежи, которые имеют все признаки налогов и сборов, но между тем, вводятся не поправками в Налоговый кодекс РФ, а иными нормативными актами. В недавно рассмотренном КС РФ заявлении «Тополь» (Постановление от 05.03.2013 № 5-П) судья КС РФ К.В. Арановский поднял вопрос о том, кто может собирать такие платежи¹.

Еще одна проблема, требующая оценки Конституционным судом, - практика принятия Госдумой налоговых законов: зачастую новые существенные для налоговой практики нормы включаются в законопроекты на стадии их рассмотрения во втором чтении. А это значит, что оценку им не дало Правительство РФ, нет финансово-экономического заключения. Можно ли признать нарушение процедуры принятия налогового закона основанием для его неприменения?

Все большую актуальность приобретает принцип экономической обоснованности налога. Выступающий привел печальную статистику 2013 года: более трехсот тысяч индивидуальных предпринимателей в России перестали быть таковыми из-за существенного увеличения страховых взносов в этом году.

Вопрос с возмещением судебных издержек выигравшей налоговый, да и любой публично-правовой спор стороне пока неоднозначно решается арбитражными судами. Как правило, с налоговых органов взыскивается лишь малая часть судебных издержек налогоплательщика.

Есть проблема и с необлагаемым прожиточным минимумом, который исключен из НК РФ – вправе ли гражданин претендовать на него? Каковы основания и механизмы конституционного контроля за установлением и отменой социальных налоговых льгот?    

С.Г. Пепеляев также представил участникам конференции книги налогового-правовой тематики, вышедшие в 2012-2013 гг., в том числе при поддержке «Пепеляев Групп».

Перед началом пленарного заседания В.М. Зарипов, заместитель главного редактора журнала «Налоговед» и руководитель Оргкомитета конференции, представил результаты предварительного опроса участников конференции. Получено 22 анкеты, обработано 20. Состав участников опроса:
 

•  сотрудники юридических и аудиторских фирм – 11
•  сотрудники предприятий – 7
•  сотрудники вузов – 2

Участникам было предложено ответить на три вопроса.

Открывая пленарное заседание «Решения Конституционного Суда РФ по налогам: итоги десятилетия» Н.А. Шевелева, д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой государственного и административного права и декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, выделила три решения Суда, которые касаются роли налогового контроля.

В Постановлении от 21.01.2010 № 1-П, Суд признал за ВАС РФ право существенно влиять на налоговые последствия, не забывая при этом о невозможности ухудшения положения налогоплательщиков «задним числом».   

В Постановлении от 17.03.2009 № 5-П Суд указал на то, что судебное решение не может быть поставлено под сомнение и, соответственно, преодолено административным актом. При этом Суд указал на то, что проверка вышестоящим налоговым органом решения, принятого нижестоящей налоговой инспекцией по итогам выездной налоговой проверки, - это не повторная проверка налогоплательщика, а проверка работы налоговой инспекции. 

В Определении от 04.06.2007 № 320-О-П Суд затронул актуальный вопрос доказывания обоснованности затрат. В названном Определении КС РФ сделал выводы о необходимости соотносить доходы и расходы, а также о том, что оценка экономической целесообразности не входит в предмет налогового контроля.

Практика КС РФ способствовала развитию доктрины налоговой выгоды. Но Постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 53 исчерпало себя. Сейчас в практике стоит вопрос о том, что является доказательством реальности хозяйственной операции, расходов налогоплательщика. Часто судебные решения по однотипным вопросам прямо противоположные. Порой приходиться предполагать, что же такое учел суд при принятии решения, что не отражено «на бумаге».

А. Бланкенагель, профессор кафедры российского права, публичного права и сравнительного правоведения Гумбольдтского университета (Берлин), которого организаторы конференции попросили прокомментировать с точки зрения немецкого правоведа некоторые наиболее решения КС РФ, напомнил об Определении КС РФ от 04.12.1997 № 127-О. Суд отказался проверить конституционность нормы о прожиточном минимуме, сославшись на то, что льготы не могут нарушить права граждан. Он заметил, что в Германии подобные вопросы разрешаются исходя из принципов социального государства (ст. 20 Основного закона ФРГ) и защиты достоинства человека (ст. 1 ОЗ ФРГ), которые – заметил профессор – закреплены и в Конституции РФ. Прожиточный минимум не должен облагаться налогами, поскольку он гарантирует человеку реализацию его прав.

Он также указал на принцип налоговой способности, то есть учет возможностей налогоплательщика. Так называемый принцип нетто - финансовое обеспечение предпосылок материального существования налогоплательщика как нижний предел налогообложения.

Говоря о принципе справедливости применительно к налогообложению, А. Бланкенагель выделил вертикальную налоговую справедливость - относительное налогообложение высоких и низких доходов; и горизонтальную налоговую справедливость - одинаковое налоговое бремя при равных доходах. В связи с этим он указал, что в России, хотя ставки налогов и ниже, в Германии они более дифференцированы (свободны от налогообложения доходы гражданина, включая детей, в сумме около 8500 евро).   

В Постановлении КС РФ от 17.07.1998 № 22-П сделан вывод о том, что плата за провоз тяжеловесных грузов – это не налог, соответственно может устанавливаться Правительством РФ. Между тем в Конституции РФ закреплен конституционный принцип регулирования всех ограничений основных прав только законом (ст. 55, 57).

По сравнению с названным подходом КС РФ, в Германии законом регулируются, по крайней мере основные элементы сбора, и в приложении к бюджету такие сборы упоминаются.

И, наконец, Определение КС РФ от 10.12.2002 № 284-О, которым в отношении платы за загрязнение окружающей среды введено новое, но неясное понятие «фискальный сбор». Докладчик отметил, что в Германии тоже есть проблемы с пониманием «особых фискальных сборов», которые существуют из-за действующего федерального разделения компетенции в сфере налогообложения. Но при решении подобных вопросов следует исходить из общих правил: государство должно получать основной доход от налогов, а не от сборов, пошлин, экономической деятельности и т.п. Иначе нарушается конституционное право равного налогового бремени и подрываются бюджетные права законодательной власти.

В выступлении Д.В. Винницкого, д-ра юрид. наук, профессора, зав. кафедрой финансового права Уральской государственной юридической академии, прозвучал основной вопрос – что делать, если наднациональные нормы противоречат российскому праву? Данный вопрос возник в первую очередь из-за существования Таможенного союза и вступления России в ВТО. Докладчик отметил наметившуюся противоречивость позиции КС РФ по данному вопросу. А также указал на то, что конкуренция судов из-за разной нормативно-правовой базы есть и в странах ЕС.

К.А. Сасов, канд. юрид. наук, ведущий юрист «Пепеляев Групп», указал на то, что за 20 лет работы КС РФ он вынес свыше 1 000 решений по вопросам налогового права. При этом исполнены они далеко не все: с 11-ти в 2005 г. до 65 - в 2012 г. (статистика ведется с 2005 г.). В чем проблема? По мнению докладчика, при пробельности законов напрямую должна действовать Конституция РФ и другие законы по аналогии. При этом главные исполнители решений КС РФ – это суды и граждане. Сам КС РФ не должен создавать законопроекты.

Возвращаясь к вопросу о конституционности платы за охрану окружающей среды, поднятую профессором А. Бланкенагелем, докладчик заметил, что вместо этого платежа, о природе которого много лет ведутся споры, следует ввести экологических налог. Если бы в 2002 году КС РФ признал данный платеж установленным с нарушением Конституции РФ, проблема была бы решена.

В этом году работа конференции в основном проходила в рамках дискуссионных сессий по следующим темам:

1) Опыт КС РФ, релевантный для формирования прецедентов ВАС РФ по налоговым спорам.
2) Понятие и виды обязательных платежей: конституционно-правовой аспект.
3) Налог как экономико-правовая категория: подходы КС РФ и дальнейшие перспективы.
4) Социально-правовая тематика в решениях КС РФ по вопросам налогообложения.

В ходе первой сессии участники дискуссии остановились на принципах и правовых основаниях отбора дел для рассмотрения высшими судебными органами, на порядке подготовки дела к слушанию и учете мнений заинтересованных лиц, на процедуре, объеме и пределах рассмотрения дел высшими судами и процессуальных гарантиях прав сторон, а также на содержании, структуре и качестве актов высших судов. Не оставлен без внимание и вопрос о действии во времени правовых позиций высших судов по вопросам налогообложения.

Как отметил Е.В. Тарибо, канд. юрид. наук, начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, основной вопрос заключается в том, насколько выбранная высшими судебными органами модель страхует от ошибок. У судей КС РФ повышенная ответственность, поскольку они оценивают закон – волю народа.
В КС РФ обращения рассматриваются всем составом судей, что, безусловно, способствует большему контролю, но если количество обращений растет – глубина их рассмотрения снижается. На помощь приходит Секретариат Суда – «квазисудебный орган», который вправе даже вступить в переписку с заявителем.

Е.В. Тарибо вынес на обсуждение вопрос о необходимости мотивировки отказа КС РФ в принятии жалобы к рассмотрению. Практика показывает, что сопутствующее отказу толкование обжалуемых норм впоследствии широко используется – хорошо ли это? В качестве примера он привел информацию о работе КС ФРГ, которые отказные решения не объясняет. Кроме того, выступающий высказал идею о необходимости привлечения экспертов, которые бы смогли оценивать последствия принятия отказных определений.      

С.В. Овсянников, канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, высказал мнение о том, что отказав одному с указанием мотивов отказа, Суду впоследствии будет сложно принять другое решение по аналогичному обращению.
Л.О. Иванов, канд. юрид. наук, указал на то, что у КС РФ и ВАС РФ разные цели и задачи, но в любом случае более глубоко «знает дело» судья-докладчик.

И.В. Цветков, д-р юрид. наук, профессор юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, согласился с тем, что задачи и цели у КС РФ и ВАС РФ разные, поэтому и фильтры отбора дел для рассмотрения тоже должны быть разные.
Поскольку с 2010 года за ВАС РФ признано право создавать прецеденты, последний стал заполнять пробелы законодательства, то должен быть изменен и порядок отбора дел для передачи в Президиум ВАС РФ. Выступающий предложил свой вариант: решение о передаче дела для пересмотра в порядке надзора принимается Президиумом ВАС РФ, который уже на этом этапе заслушивает мнения сторон и экспертов. КС РФ следует сформулировать правила прецедентного правотворчества и впоследствии их контролировать.

В.В. Бациев, председатель судебного состава (пятого) Высшего Арбитражного Суда РФ, подчеркнул, что ВАС РФ – не место для исправления судебных ошибок. Что касается принципов отбора дел для пересмотра в порядке надзора, то есть в этом вопросе субъективный момент: по статистике в Президиум ВАС РФ передается порядка 2,5% дел от обжалуемых, но любой судья увеличил бы эту цифру до 20%.

Он также посетовал на небольшой процент интересных дел – по вопросам толкования права, в основном жалобы на дела о налоговой выгоде, где фигурируют фирмы-однодневки. 

С.В. Овсянников обратился с вопросом к выступающему: почему в ВАС РФ нет специализации судей Президиума, не влияет ли это на эффективность принятия судебных решений?

В дополнение С.Г. Пепеляев сказал о том, что в действующем Президиуме ВАС РФ только трое судей с налоговой специализацией. Почему бы не создать 2-3 специализированных Президиума?

В ответ В.В. Бациев поддержал существующую систему и пояснил, что на стадии отбора дел для Президиума судьи ВАС РФ самостоятельны и порой их мнение не совпадает с мнением членов Президиума.

В.В. Кузнецов, советник НП «Объединение корпоративных юристов России» высказал предложение о том, что на время рассмотрения обращения в КС РФ должен вводиться мораторий на принудительное взыскание штрафа с заявителя. Еще в 1996 году КС РФ отделил штраф от налога и пени, указав, что законность взыскания штрафа должен доказать налоговый орган.

Как заметил В.В. Бациев, ВАС РФ крайне редко принимает решения, которые содержат правовые позиции. А вопрос действия судебного акта по налоговому спору во времени встает только тогда, когда ВАС РФ меняет свою позицию, причем не в пользу налогоплательщика.     

Вторая дискуссионная сессия об обязательных платежах²  включала вопросы о существенных (определяющих) признаках таких платежей, их видах, правовой природе и соотношении конституционного понятия «сбор» с понятиями «пошлина» и «фискальный сбор».

Открыла обсуждение М. Ларо, партнер Potomac Law Group (Вашингтон), представив опыт США в разграничении налогов от платы за услуги. В стране в разных штатах взимаются различные платежи, поскольку их установление – прерогатива штатов. Примечательно то, что все платежи делятся только на налоги и плату – за услугу, за что-то конкретное. Действует некий тест, который позволяет провести такое разграничение. Нужно ответить на три вопроса: кто взимает платеж, с кого взимается платеж и для каких целей. Так, если введение платежа преследует цель получение дохода, то это налог. Если же он вводится с регулирующей целью – плата.  

По мнению И.Г. Левина, научного сотрудника кафедры российского права, публичного права и сравнительного правоведения Гумбольдтского университета (Берлин), путаница с классификацией платежей возникает из-за того, что государство решает взимать за что-то плату. Если на место государства поставить частное лицо, и это не исказит сущность взимания платы, то взимаемый платеж – не является налогом.  
 
М.В. Карасева, д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой финансового права Воронежского государственного университета заметила, что универсальной модели обязательных платежей не создать. Зачастую государству нужны целевые доходы, которые носят временной характер. Важно, что введение парафискальных платежей должно сопровожаться созданием системы контроля со стороны их плательщиков за расходованием собранных средств.

К.И. Байгозин, заместитель начальника Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, обратил внимание на то, что в отличие от налогов, иные платежи не дают плательщикам процессуальных гарантий, но при этом дают «бонус» в виде неприменения принудительного взыскания и т.п. административных процедур.

А.А. Артюх, старший юрист компании «Налоговая помощь», рассказал о налоговом споре, по которому арбитражный суд направил запрос в КС РФ об оценке конституционности норм Федерального закона от 23.12.2010 № 360-ФЗ, которым с обратной силой (с 01.01.2010) был изменен порядок исчисления специальных взносов на доплату к пенсиям бывшим членам летных экипажей³. Перед Судом по сути поставлен вопрос о том, является ли данный платеж скрытым налогом.

Вновь вспомнили о плате за загрязнение окружающей среды. О.Р. Михайлова, канд. юрид. наук, задалась вопросом: что же это такое – налог, покрывающий государственные расходы на работы по восстановлению окружающей среды, плата за пользование общественной полезностью окружающей среды или компенсационный платеж гражданско-правового характера за использование невосполнимых общественных ресурсов?

Для того чтобы разобраться с природой платежа, необходимо понять природу явления, которое порождает этот платеж, а оно, в свою очередь, не обязательно должно иметь публично-правовой характер. При этом вмешательство в эту сферу государства может быть обусловлено разными причинами.

По мнению выступающей, для определения экономического основания таких платежей необходимо понимать, что они не являются обезличенным источником государственных доходов и не имеют своей целью обеспечение общих потребностей государства, а, следовательно, не могут характеризоваться как налоги. Это скорее сборы, которые лица уплачивают для получения частных выгод от использования природных ресурсов. Замечено, что аналогичный подход возможен и в правовом регулировании платы за добычу полезных ископаемых и иное использование недр.

Второй день работы конференции открыла дискуссионная сессия об экономико-правовой категории налога. Оживленное обсуждение поставленных организаторами конференции вопросов подтвердило актуальность выбранной темы. Соотношение экономики и права в налогах, применение правового принципа экономического основания налога (п. 3 ст. 3 НК РФ), экономический анализ при разрешении налогового спора в арбитражном суде – это лишь часть вопросов, которые предложил обсудить модератор сессии В.М. Зарипов.

Как заметил Д.В. Тютин, канд. юрид. наук, заместитель председателя ФАС суда Волго-Вятского округа, ответ на вопрос: налог – это экономические или правовое явление, во многом зависит от того, кто отвечает на этот вопрос: судья, экономист и. т.д.

По мнению Н.П. Мельниковой, канд. юрид. наук, профессора, зам.заведующего кафедрой «Налоги и налогообложение» Финансового университета при Правительстве РФ, налог – это экономическое явление с четкой правовой формой, которая должна отражать экономическую сущность налога.

А.А. Никонов, старший партнер юридической компании «Пепеляев Групп» напомнил о положениях статьи 3 НК РФ об определенности установления налога для всех и об экономическом основании налога, которое используется в ситуации, когда очевидно, что установленное НК РФ правило налогообложения не может быть применено, поскольку оно нарушит экономическую сущность сделки. При этом встречаются ситуации, когда экономическое основание для уплаты налога есть, но правом не определен порядок налогообложения – в таких ситуациях обязанность платить налог не возникает.

Г.А. Гаджиев, д-р юрид. наук, судья Конституционного Суда РФ, ординарный профессор Высшей школы экономики, со ссылкой на выступление председателя ВАС РФ А.А. Иванова  отметил усиление тенденции экономизации права.

Д.В. Винницкий, д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой финансового права Уральской государственной юридической академии, предложил учитывать при обсуждении две сферы использования понятия «налог»: разработку нормативного правового акта и его применение. Если в первом случае требуется экономическое основание налога, то во втором юридические противоречия должны разрешаться не экономическими, а правовыми средствами, в том числе с использованием правовой категории экономического основания налога, то есть пункта 3 статьи 3 НК РФ.

О.О. Журавлева, канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, высказала мнение о том, что нужны изменения в законодательство о принятии нормативных актов в части требований к пояснительной записке, в том числе установлении сроков ее действия.    

С.В. Бошно, д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой государствоведения и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, напомнила, что закон о порядке принятия нормативных правовых актов готовится уже много лет. А пока конституционную значимость приобрел регламент работы Госдумы.  В нем, в частности, указано, что поправки в закон – это вариант законопроекта, а значит, и они нуждаются в обосновании. Выступающая также указала на то, что наличие отрицательного заключения Правительства РФ не препятствует принятию законопроекта.
Н.П. Мельникова уточнила, что экономического основания требует объект и ставка налога. Кроме того, должен существовать механизм текущего и последующего конституционного контроля.   

Пример нарушения экономической природы НДС при переводе розничного торговца на ЕНВД привела Г.Р. Валеева, управляющий партнер юридической компании «АНП Зенит» (на основе Постановления ФАС Поволжского округа от 12.07.2012 по делу № А65-22168/2010). По мнению выступающей, поскольку это часто встречающаяся на практике проблема, и она не решается ВАС РФ⁵, Конституционному суду стоит обратить на нее внимание⁶.

Г.А. Гаджиев отметил, что именно заявитель в КС РФ должен доказать, что сложилась устойчивая практика по предлагаемому к рассмотрению вопросу.

И.В. Дементьев, канд. юрид. наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Российской академии правосудия (Воронеж) привел примеры использования принципа экономического основания налога (Постановления Президиума ВАС РФ от 28.07.2009 № 3703/09 о расчете ЕНВД и от 06.11.2012 № 7701/12 по земельному налогу,, а также Постановление ФАС Поволжского округа от 11.10.2007 № А65-21847/2006-СА1-19 о транспортном налоге).

А.Г. Дуюнов, ведущий юрист компании «Пепеляев Групп» привел примеры фактического налогообложения не прибыли, как того требует НК РФ, а дохода – и такие очевидные нарушения устраняются, к сожалению, только в судебном порядке.      
          
В свою очередь Д.В. Тютин привел примеры судебных решений ВАС РФ и КС РФ, которые свидетельствуют о наличии конфликта между принципами правовой определенности и справедливости. Но понимание справедливости у разных социальных групп разное, поэтому даже экономический анализ не спасает от разной практики судов по вопросу, связанному с экономическим основанием налога.   

В.А. Мачехин, канд. юрид. наук, ответственный секретарь Российского отделения Международной налоговой ассоциации, высказался о том, что поскольку принцип справедливости носит оценочный и слишком общий характер, суды стараются его не применять, находя другие инструменты разрешения налогового спора.

По мнению Г.А. Гаджиева, принцип экономического основания налога следует применять для принятия справедливого решения, при этом между разными судами существует конкуренция в поиске справедливого решения. Это неплохо, так как право рождается в дискуссии (коммуникативное право).

Завершающая работу конференции дискуссионная сессия была посвящена социально-правовой тематике в «налоговых» решениях КС РФ. На вопрос организаторов конференции об основаниях и механизмах конституционного контроля за установлением и отменой социальных налоговых льгот Д.В. Тютин предложил использовать тест на крайнюю несправедливость.

К. Демейер, адвокат, юридическая компания Nauta Dutilh (Брюссель) рассказал о бельгийском опыте введения налоговых льгот. Он заметил, что хотя в Бельгии ставка налога на доходы физических лиц 56%, есть много способов уменьшить налоговую базу. По действующему законодательству необлагаемый налогом прожиточный минимум составляет 1200 евро в месяц.   

В России же прожиточный минимум исключен из НК РФ, хотя, как указал С.Г. Пепеляев, его природа – не доход, а расход, поскольку он обеспечивает человеку право на жизнь. Он также заметил, что когда речь идет о льготе, принцип равенства неприменим.

Участники обсуждения пришли к выводу о необходимости конституционной оценки отмены необлагаемого налогом прожиточного минимума. 

Завершая дискуссию, В.М. Зарипов предложил перенести обсуждение на страницы журнала «Налоговед». Он также призвал всех участников конференции подготовить статьи по тематике мероприятия в традиционный сборник, который компания «Пепеляев Групп» готовит по материалам конференции. 

Научный секретарь конференции К.А. Сасов представил проект Резолюции  конференции, текст который будет дорабатываться с учетом мнений и замечаний участников мероприятия. До 1 июня идет сбор мнений (nalogoved@nalogoved.ru).

Обратите внимание!
До конца мая 2013 года подписчикам журнала "Налоговед" будет доступна видеозапись конференции на сайте издания - www.nalogoved.ru. О размещении видео мы дополнительно сообщим в нашей рассылке.