Правовые инструменты снижения налоговой конфликтности – тема сессии ПМЮФ-2025
21 мая состоялась сессия с обсуждением данного вопроса.
Модератор сессии - Карина Пономарева, профессор высшей школы правоведения Института государственной службы и управления РАНХиГС, д-р юрид.наук
Выступающие:
Людмила Андриянова, председатель первого административного судебного состава Арбитражного суда Республики Татарстан
Виктор Бациев, заместитель руководителя ФНС России
Сергей Овсянников, доцент кафедры административного и финансового права Санкт-Петербургского государственного университета, канд.юрид.наук
Сергей Пепеляев, управляющий партнер юридической компании «Пепеляев Групп», канд.юрид наук
Михаил Шварц, профессор кафедры гражданского процесса Санкт-Петербургского государственного университета, управляющий партнер Адвокатского бюро «Шварц и партнеры», канд.юрид.наук
Денис Щекин, управляющий партнер «Щекин и партнеры», д-р юрид. наук
Участники дискуссии:
Дина Авакьян, старший юрист «Меллинг, Войтишкин и партнеры»
Татьяна Иоффе, директор Палаты налоговых консультантов
Мария Липчанская, профессор высшей школы правоведения Института государственной службы и управления РАНХиГС, д-р юрид. наук
Модератор обозначила две темы, которые предложила обсудить участникам:
- соглашение об установлении фактических обстоятельств в налоговых спорах,
- совершенствование процедуры разрешения налоговых споров на досудебной стадии.
Сергей Овсянников напомнил, что тема уже была поднята на прошлогоднем Форуме. Говоря о снижении конфликтности в налоговых спорах, он указал на то, что таких споров в судах немного. Хорошо ли это или нет, если учесть, что судебная практика всегда важна при разрешении конфликтов – поставил вопрос перед участниками он.
Выступающий рассказал о проведенном Университетом по заказу ФНС России исследовании по поставленным сессией вопросам. Основное внимание было уделено предпроверочному анализу – стадии налогового контроля, которая законом не урегулирована. У налогоплательщика есть интерес не только в том, чтобы не заплатить лишнего, ему важна правовая определенность – сколько надо заплатить – подчеркнул спикер. Предпроверочный анализ – это фильтр для будущих проверок, значит, он должен быть легализован. Но есть ли на данном этапе место соглашению?
По-моему мнению, нет – ответил спикер на свой вопрос. Соглашение об обстоятельствах имеет свой предмет доказывания, на этой стадии предмета пока нет. Но нужен инструмент, который поможет предотвратить налоговую проверку - налоговый орган должен довести до налогоплательщика выявленные налоговые риски, оформлено это должно быть в виде мотивированного мнения. Только после этого возникает взаимосогласительная процедура. На этом этапе налогоплательщик может выбирать, вступать ли ему во взаимосогласительную процедуру, понимая, что если откажется, то будет назначена выездная налоговая проверка. Также спикер заметил, что при таком подходе должно быть введено условие – без права на проведение взаимосогласительной процедуры не может быть назначена выездная проверка.
По мнению выступающего, соглашения об обстоятельствах на этом этапе не может быть еще и потому, что у налогового органа есть только предположения о возможных нарушениях налогоплательщика, а не установленные и доказанные факты. Выводы налогового органа на этом этапе будут преждевременными, так как процесс доказывания еще не начался.
Людмила Андриянова не согласилась с тем, что налоговых дел в судах немного. Но поддержала необходимость обеспечивать предсказуемость и гарантии прав сторон для снижения конфликтности. И пока это достигается только в суде. Что мешает реализовать это на досудебной стадии? По мнению выступающей – отсутствует соответствующее регулирование в НК РФ (инициировать взаимосогласительные процедуры налогоплательщик не вправе).
Соглашение о фактических обстоятельствах – как результат любого диалога наиболее эффективно на этапе налоговой проверки, когда составлен акт проверки, то есть когда налогоплательщик видит позицию налогового органа. В нормах НК РФ. Регулирующих этот этап, можно закрепить примирительную процедуру, которая будет эффективной, т.к. на этом этапе у обеих сторон есть свой интерес. Позже, когда налоговый орган уже вынес решение с доначисленными суммами возникают сложности в коммуникации. Понятно, что налоговому органу сложно отказаться от принятого решения, есть сложности и с проведением дополнительной проверки, назначением экспертизы и др. действиями на этом этапе. Налогоплательщики часто представляют дополнительные доказательства уже в суд, но в таком случае возникают проблемы у налогового органа, которому сложно их оценить и опровергнуть.
Также спикер отметила, что соглашение об обстоятельствах, предлагаемое на этапе рассмотрения материалов проверки, не может быть оспорено. Оно становится частью решения налогового органа по проверке, которое и обжалуется.
Виктор Бациев подчеркнул важность обсуждаемой темы и напомнил, что первая в этом году конференция, организованная ФНС России с Российским университетом правосудия, была посвящена ей же. Развитие этой темы будет менять культуру коммуникации налоговых органов с налогоплательщиками, высказал свое мнение он. Согласительность должна проявляться не только в суде. Элементы, присущие судебному разбирательству, должны привноситься и в налоговое администрирование.
Спикер рассказал об опыте проведения процедуры медиации в налоговом органе при рассмотрении жалобы налогоплательщика. Она с помощью медиатора, который организовал диалог сторон, показала как обстоятельства перестают быть спорными. А, возможно, они и не были спорными изначально, было недопонимание из-за отсутствия диалога. Медиация обнажила сильные и слабые стороны спора и в итоге позволила оперативно рассмотреть жалобу. Именно с контрольных мероприятий и надо начинать внедрение медиации.
Медиаторы для коммуникации сторон спора могут быть как внешними (на платной основе), так и внутренними из налогового органа (бесплатно). Результатом не обязательно должно стать соглашение об обстоятельствах. Хороша и фиксация неустановленных обстоятельств и разногласий сторон, т.к это поможет суду в дальнейшем при рассмотрении спора.
На вопрос из зала о том, культурно ли отсутствие ответа налогового органа на жалобу налогоплательщика и более того, приостановление ее рассмотрения до разрешения спора в суде, Виктор Бациев признал, что такого не должно быть, хотя законодательство это позволяет. Но ситуации могут быть самые разные – заметил он. К примеру, когда по возникшему спору есть разъяснение Минфина России, которому налоговые органы должны следовать, предпочтение в разрешении этого спора должно отдаваться суду.
Сергей Пепеляев напомнил определение понятия «предпринимательская деятельность» – речь идет об извлечении прибыли, а значит и о снижении расходов, в виде налогов в том числе - и это разумно. Но конфликтность заложена в природе человека, конфликт имеет и свои «плюсы» - это двигатель прогресса. Но мы не должны доводить конфликты до крайности, поэтому урегулирование конфликта должно быть закреплено «на бумаге».
Есть конституционные основы – принципы правовой определенности и достоинства личности. За рубежом через второй принцип выводится необходимость в примирительных процедурах. В России пока этого нет.
Предмет таких процедур – вопросы фактов и вопросы права. Мы сегодня обсуждаем вопросы фактов – подчеркнул спикер. А их можно разрешить с помощью взаимосогласительной процедуры – инструмент один.
В действующем налоговом законодательстве есть такой инструмент как мотивированное мнение для участников налогового мониторинга. Но опираться на этот инструмент не стоит, т.к. он не имеет ничего общего с нашим предметом обсуждения. Мотивированное мнение - это только реклама для привлечения все новых и новых налогоплательщиков в налоговый мониторинг.
В странах БРИКС регулирование взаимосогласительных процедур разное: участвуют налоговый орган или вместо него квазисудебный орган и налогоплательщик или его налоговый консультант: у сторон есть возможность обратиться в суд за примирением.
Оценивая опыт стран, выступающий заявил, что возможность обратиться в суд за примирением была бы полезна и для российской практики. Часто Минфин сопротивляется в выдаче разъяснений налогоплательщикам, дает в них оговорку о неофициальности позиции и пр., налоговая служба просит налогоплательщиков на налоговом мониторинге прежде чем обратиться с официальным запросом о выдаче мотивированного мнения, обсудить вопрос неофициально. Законом надо усилить роль судов в развитии примирительных позиций.
Относительно медиативного соглашения по вопросам фактов спикер выразил мнение, что его оспаривание в суде не соответствует его природе. В суде можно понуждать налоговый орган исполнить заключенное соглашение.
По мнению Дениса Щекина, «соглашения об обстоятельствах нужны как воздух». Для начала взаимосогласительной процедуры достаточно разногласий, а не только спора. Возникает множество оценочных обстоятельств, которые нужно закреплять в соглашениях, обязательных для сторон.
В досудебную стадию надо внести квазисудебные процедуры и уйти от принципа разрешения жалобы вышестоящим налоговым органом. Нужна тройка налоговых арбитров (с условной независимостью от бюджета), которые по инициативе налогоплательщика рассмотрят возникшие разногласия. У такого органа должно быть право вернуть материалы проверки на доп. рассмотрение. Также важна гласность принимаемых решений, они должны публиковаться.
Михаил Шварц выразил недоумение, почему в уголовном процессе соглашения бурно развиваются, а в налоговом процессе нет. Чего не хватает для внедрения? По его мнению, соглашение появляется из одностороннего действия – признания факта. Почему сторона признает тот или иной факт? Потому что ей нет смысла спорить (сторона признает, что не права), либо не хочет выяснения других фактов. При этом соглашение требует встречности – какой «пряник» может предложить налогоплательщику государство в лице налогового органа? Иначе не будет смысла договариваться и развивать институт соглашений. Речь не идет только о снижении судебных расходов и других процессуальных издержек.
Татьяна Иоффе обратила внимание на то, что впервые зашла речь о документе, который будет развивать досудебное урегулирование. Важно, чтобы это был именно документ с определенными реквизитами и в определенной форме, от этого зависит право налогоплательщика на обжалование. Выступающая заметила, что если неотработанная на практике процедура будет внесена в НК РФ, то может появиться негативная практика, как это произошло с мотивированными мнениями в налоговом мониторинге. В Законе о госконтроле профилактические меры преобладают над контрольными, почему бы этот подход не применить и к налоговым правоотношениям?
Завершением сессии стали короткие реплики докладчиков. В частности, Сергей Пепеляев обратил внимание на то, что ФНС России владеет огромным массивом информации, которую нужно утилизировать – но это технологическое решение. А правовое решение может быть только в виде соглашения о фактах.
Доступна видеозапись
