Снижение конфликтности в налоговых правоотношениях

Обсудили в рамках ПМЮФ-2023 11 мая 2023 г.

Модератор сессии - Сергей Овсянников, доцент кафедры административного и финансового права ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет»

Спикеры:
Роман Якушев, начальник Управления досудебного урегулирования налоговых споров ФНС России
Виктор Мачехин, доцент кафедры налогового права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Петр Попов, преподаватель, ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», ведущий юрист «Пепеляев Групп»
Жанна Седова, заместитель генерального директора, директор по правовым вопросам и корпоративным отношениям ПАО «ЭЛ5-Энерго», доцент кафедры международного права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»
Валерия Хмелевская, партнер ООО «Бранд и партнеры», председатель Комитета по налогам и финансовой отчетности Российско-германской внешнеторговой палаты, член общественного совета ФНС России
Алексей Нестеренко, управляющий партнер ФБК Legal

Предлагая начать обсуждение, модератор указал на необходимость снижения конфликтности в налоговых правоотношениях путем упрощения налоговых процедур, адаптации их к интересам обеих сторон налоговых правоотношений, выбора наиболее эффективных и наименее конфликтных способов урегулирования возникающих споров и предоставил слово Роману Якушеву, который рассказал о позитивной динамике в деятельности Федеральной налоговой службы, в том числе по обсуждаемому вопросу.

«Федеральная налоговая служба стала одной из первых, кто внедрил институт обязательного досудебного урегулирования споров, – напомнил спикер – и с тех пор уделяет значительное внимание работе, направленной на снижение конфликтности. В ходе работы по рассмотрению жалоб и исследования информации, получаемой от судебной системы, сформировалось новое, иное отношение к жалобе. Сама по себе жалоба – это важный источник информации о том, какая норма (или ее правоприменение) порождает конфликт с налогоплательщиком".
Вся информация о жалобах структурируется с использованием единого глоссария и вносится в информационный ресурс ФНС России «Налоговые споры». Данная информация ежеквартально анализируется в центральном аппарате, в результате чего формируется единый реестр рисков. В зависимости от системности, распространенности и значимости риски отрабатываются и выявляются причины, которые порождают конфликт.
Все причины можно условно разделить на три большие группы: несовершенство законодательства и разное толкование норм, некорректная работа технологических процессов в налоговых органах, проблемы в организации работы конкретного налогового органа. Работая таким образом, нам удалось разрешить 90 самых разных причин споров.
Спикер остановился подробнее на некоторых наиболее важных причинах. Так, для решения проблемы избыточного истребования документов была создана методология умного истребования, разработан соответствующий Манифест. В результате было достигнуто снижение конфликтности на 24%. В целях обеспечения обоснованности решений налоговых органов об обеспечительных мерах были разработаны цифровые маркеры для принятия таких решений. Сейчас «машина» подсказывает инспектору, нужны ли обеспечительные меры. В части наложения штрафных санкций доработали программный комплекс таким образом, что процесс формирования решения нельзя завершить, не проанализировав наличие или отсутствие смягчающих ответственность обстоятельств.
Говоря о позитивных изменениях в отношениях с налогоплательщиками в свете реализации концепции цифрового государства, Роман Якушев также рассказал о законопроекте, который позволит налогоплательщику по своему выбору инициировать рассмотрение жалобы в упрощенном порядке: направить жалобу в налоговый орган, принявший (совершивший) обжалуемый ненормативный акт (действия/бездействие). На рассмотрение жалобы будет отведено 7 дней. Если налоговый орган не может урегулировать возникший спор, то жалоба будет рассмотрена вышестоящим налоговым органом в общем порядке.

Сергей Овсянников предложил перейти к обсуждению согласительной процедуры – можно ли рассматривать ее как способ урегулирования спора? Известны случаи использования медиации в налоговых спорах.

По мнению Валерии Хмелевской, такие процедуры возможны, если они легально введены и урегулированы, если предусмотрен соответствующий контроль за налоговыми органами. «Надо пробовать, но с осторожностью» – например, в качестве пилотных проектов по узким вопросам – пояснила она. Логично мотивировать налогоплательщика обращаться за такой процедурой на более ранних этапах, тогда возможен и более широкий объем уступок со стороны налогового органа.
Но есть ли предел уступчивости, о чем вообще можно договариваться – задал вопрос модератор. За рубежом действует большое количество согласительных программ для разных стадий спора – пояснила спикер. Есть, например, соглашение о компромиссе – налогоплательщику, который находится на грани банкротства, можно уменьшить сумму налогов исходя из его финансовых возможностей. В России можно, к примеру, увеличить сроки отсрочек, рассрочек по уплате налогов.

По мнению Жанны Седовой, правовые основы для применения примирительных процедур между налоговым органом и налогоплательщиком уже есть - ст. 190 АПК РФ говорит о примирении сторон спора по правилам гл. 15 АПК РФ, содержащей ст. 138.2 АПК РФ, в которой предусмотрены виды возможных примирительных процедур, в том числе внесудебных, и этот перечень открытый, т.е. "есть простор для творчества" при их применении. Экспертному сообществу нужно подумать, какие варианты примирения подойдут для налоговых споров. А пределы уступчивости или компромисса определены в п. 27 Постановления Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 № 50 "О примирении сторон в арбитражном процессе", что применимо и для внесудебного примирения в налоговой сфере.

Виктор Мачехин предложил повнимательнее посмотреть на уже имеющийся опыт ФНС России по досудебному урегулированию споров. Наше преимущество – по мнению спикера - единая система налоговых органов. Надо формировать и налоговую культуру не только налогоплательщика, но и налоговых органов. К сожалению, «есть примеры споров, которые дошли до высших судебных инстанций, но которыми не стоит хвастаться». До сих пор налоговое планирование воспринимается как игра в прятки, азарт...
Налоговая культура – тема сессии, возможно, следующего форума, предположил Сергей Овсянников и перешел к обсуждению эстоппеля, который КС РФ называет «поддержанием доверия государства к его органам власти». В любом случае эстоппель - это вопрос доверия, требование и ожидание добросовестного поведения участников правоотношений.

Эстоппель - это правовой механизм защиты принципа добросовестности, добросовестного поведения - согласилась Жанна Седова. Тест на добросовестность должны проходить обе стороны (налогоплательщик и налоговый орган). Эстоппель защищает от непоследовательного и противоречивого поведения. Поэтому его можно использовать для принудительного исполнения договоренностей, достигнутых в рамках примирительной процедуры, т.е. эстоппель можно изначально закрепить в соглашении о применении примирительной процедуры - налогоплательщик заверяет налоговый орган в том, что неисполнение им полностью или в части соглашения будет являться свидетельством его противоречивого и непоследовательного поведения, имеющего своим следствием потерю налогоплательщиком права на возражение против позиции, согласованной сторонами в соглашении по налоговому спору. Такой пункт соглашения предусматривает отказ налогоплательщика от права на возражение в порядке принципа эстоппель в целях пресечения необоснованных нарушений соглашения.

Надо разграничивать умышленное недобросовестное поведение и ошибку, характеризующуюся случайностью и отсутствие умысла на совершение налогового правонарушения. Ошибку всегда можно исправить в разумный срок, не нарушая права третьих лиц – судебная практика в этой части уже есть - заметила спикер. Налоговые органы вправе исправлять свои ошибки, налогоплательщики - свои. И в целом нет острой необходимости снижать конфликтность в сфере налоговых правоотношений, так как право, включая налоговое, развивается в конфликте.

По мнению Виктора Мачехина, расширение применения эстоппеля в какой-то степени опасно. В налоговом законодательстве лучше зафиксировать принципы добросовестного поведения, что есть в законодательстве ряда стран, где-то эти принципы возведены на уровень конституционных.

Петр Попов считает, что вопрос включения в НК РФ норм об эстоппеле нужно решать в зависимости от ситуации. Но нужны прямые нормы о том, что налоговый орган учитывает все обстоятельства дела, в т.ч. те, которые говорят в пользу налогоплательщика.
От этой реплики модератор предложил перейти к вопросу налоговой реконструкции и определению действительных налоговых обязательств.

Алексей Нестеренко считает, что налогоплательщик встает перед выбором: раскрывать ли факты о своей деятельности. Налогоплательщику сложно работать и с отрицательными фактами – как ему доказать, что нет того, о чем заявляет налоговый орган? Часто бывает, что налогоплательщик дает налоговому органу альтернативный расчет сумм налогов к уплате, последний принимает его как есть и перестает искать другие доказательства. Не всегда эффективно для налогоплательщиков оставлять доказательства до суда.
Возвращаясь к учету смягчающих обстоятельств при назначении наказания, спикер заметил, что психологически для налогоплательщика это признание совершения правонарушения, того, что налоговый орган прав – не всегда просто это сделать. Особенно проблемы видны в ходе предпроверочного анализа – налоговый орган только выдвигает гипотезу о возможном нарушении, но не все налогоплательщики готовы на этой стадии раскрывать информацию о себе. 
Психологический аспект обоснован – согласился модератор, но и имеющиеся в законодательстве процедуры не полные. Судя по практике, налоговые органы не возражают, чтобы налогоплательщик, раскрывший информацию о себе, находился в лучшем положении, но в таком случае возникает конкуренция с правом на защиту, в том числе судебную.

По мнению Петра Попова, не может действительная налоговая обязанность зависеть от того, раскрывает налогоплательщик информацию или нет. Экспертам в любом случае придется решать эту проблему. Мы говорим только о неосмотрительности, т.е. неосторожной форме вины, но у таких налогоплательщиков есть затруднения с доказыванием, если информация касается его контрагентов - он не обладает информацией об их деятельности. К тому же действует режим тайны – налоговой, банковской, тайны предварительного следствия. Имеют место ситуации, когда налогоплательщики получают банковские выписки в виде извлечений, но с такими доказательствами защищаться трудно. Нужно искать баланс, смещая его к праву на защиту.

Виктор Мачехин предложил решение – обратиться к бухгалтерскому учету, где должна быть отражена объективная картина хозяйственной деятельности организации с пояснениями бухгалтера.

В завершении обсуждения Роман Якушев еще раз подчеркнул, что налоговым органам нужен диалог с налогоплательщиками для развития и усовершенствования отношений.

Видеозапись сессии – на сайте Форума.