Телефон подписки
8 (800) 505-29-85

 

Журнал для профессионалов в налогообложении
Интеллектуальная поддержка "Пепеляев Групп"

Перспективы и условия введения внесудебного взыскания налоговой задолженности с граждан

20, Апреля 2022

Открылась XIX Международная научно-практическая конференция «Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации» (20 апреля 2022 г.) экспертной встречей. Прямая трансляция собрала более 100 участников (доступна видеозапись).


Эксперты:

  • Д.И. Дедов, судья ВАС РФ в 2008–2012 гг., судья ЕСПЧ в 2013–2022 гг.;
  • П.Д. Блохин, советник судьи КС РФ;
  • А. Арцер, научный сотрудник кафедры конституционного и административного права, немецкого и европейского налогового права Саарского университета (Германия);
  • В.М. Зарипов, преподаватель ВШЭ;
  • О.И. Лютова, ведущий научный сотрудник НИУ ВШЭ;
  • М.В. Юзвак, налоговый консультант.

Встречу экспертов открыл модератор С.Г. Пепеляев. Он пояснил, что поводом для нее послужило Определение КС РФ от 11.02.2021 № 180-О-Р (далее – Определение 2021 г.). Между тем и раньше вопрос внесудебного взыскания налоговых долгов с физических лиц поднимался не раз. От ВС РФ, субъектов РФ исходили законодательные инициативы, которые, однако, не были реализованы по неизвестным нам причинам.

КС РФ в Постановлении от 17.12.1996 № 20-П (далее – Постановление 1996 г.) и за ним законодатель долгое время занимали позицию, что такое взыскание возможно только в судебном порядке. Но в 2021 г. появилось Определение, в котором Суд «не возражает» против внесудебного порядка. При этом в КС РФ обратилось правительство Новгородской области (не физическое лицо), и формально он мог не рассматривать такое обращение.


Как может сдвинуться с места решение проблемы?

М.В. Юзвак предположил, что движение начнется с регионов. А обращение в КС РФ в 2021 г. «можно считать подготовкой почвы».

По мнению П.Д. Блохина, по решениям КС РФ разных лет можно проследить, как развивалась позиция Суда по вопросу права на судебную защиту.

С.Г. Пепеляев привел некоторую статистику по недоимке физических лиц и работе с ней в России.

На 1 января 2022 г. проведено 356 камеральных и выездных налоговых проверок физ. лиц (кроме ИП), дополнительно начислено 1,7 млрд руб. налогов, пеней и штрафов.

В Москве (по состоянию на 01.02.2022):

2 758 426 налогоплательщиков-физлиц, имеющих задолженность по НДФЛ.

26,8 млрд руб. – сумма задолженности, из них 87,9 млн руб. невозможны к взысканию, 11,7 млрд руб. приходятся на ИП и граждан в процедурах банкротства.

По данным ВС РФ (2021 г.)[1] нагрузка мировых судей по обращениям налоговых органов – 380 дел в месяц.

За шесть месяцев 2021 г. суды приняли более 1,7 млн решений о взыскании с граждан налогов и сборов. Свыше 1,66 млн решений вынесено в порядке приказного производства.

Общая сумма взысканий – более 46 млрд руб.

По данным ФНС России[2] граждане оспаривают лишь 1% из более чем 3 млн судебных приказов в год.

Основания отмены судебных приказов

(на примере 2-го кассационного суда, по данным из СПС «КонсультантПлюс»)

Рассмотрены 32 акта, из них:

  • пропуск срока на обращение в суд – 8;
  • неполучение судебного приказа, что лишило права на подачу возражений, – 5;
  • неуказание в приказе периода взыскания налогов и пеней, объекта недвижимости, из-за которого образовалась недоимка, – 2;
  • установлено наличие спора (направление запроса об уточнении данных об объекте недвижимости; перерасчет из-за неверной кадастровой стоимости, подача уточненной декларации) – 3;
  • отсутствие сведений о наличии задолженности у налогоплательщика и соблюдения налоговым органом требований для обращения в суд – 1.

В ФРГ недоимка физических лиц скорее редкость и в первую очередь потому, что основную часть налога на доходы удерживают налоговые агенты, рассказал А. Арцер. Налоговые органы взыскивают налоги в административном порядке. Если налогоплательщик не согласен, он должен обжаловать решение инспекции еще до его исполнения, то есть до непосредственного взыскания.

С.Г. Пепеляев предложил оценить прошедшие 26 лет и сравнить изменившиеся обстоятельства с условиями, в которых законодатель «перестраховывался», устанавливая обязательный судебный порядок взыскания недоимки с физических лиц.


Какие факторы показывают, что за 26 лет ситуация изменилась, и позволяют перейти к административному порядку взыскания?

О.И. Лютова напомнила о конституционном принципе защиты собственности (ст. 35 Конституции РФ). Законодатель изначально исходил из него, хотя был совсем не против единого внесудебного порядка взыскания и с физических, и с юридических лиц. Но остается проблема распределения нагрузки между судами и налоговыми органами, а также повышения уровня налоговой культуры населения. Да и действующий порядок, нормы о защите от взыскания пока непростые для применения физлицами. По мнению эксперта, Определение 2021 г. – это подготовка к изменению основ налогового права.

В.М. Зарипов также оглянулся на 1996 г.: налоговой системе пять лет, НК РФ еще не принят, налоговые правоотношения регулируются телеграммами и письмами Госналогслужбы. Очевидно, что сейчас обстановка существенно лучше, и это важный фактор для изменения правового регулирования.

Д.И. Дедов добавил, что Постановление 1996 г. появилось через три года после принятия Конституции РФ. Тогда общество возлагало большие надежды на судебную защиту от бюрократического произвола. Доверие к суду было особенно высоко. Наверное, поэтому КС РФ выразил позицию о судебном взыскании налоговой задолженности.

Эксперт также напомнил, что Россия позже присоединилась к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а в ст. 1 Протокола 1 к Конвенции иной подход: вмешательство в право собственности должно происходить исключительно на основании закона. При этом европейские стандарты не допускают формального применения закона, которое может привести к произвольному и несоразмерному вмешательству. Можно предположить, что Определение 2021 г. принято с учетом этого подхода, ведь за это время произошла эволюция признания внесудебного вмешательства с сохранением судебного контроля.

Но статья 35 Конституции РФ осталась в прежней редакции, заметил С.Г. Пепеляев.


Можно ли утверждать, что произошло переосмысление содержания ст. 35 Конституции РФ: если нет спора, то не нужен и судебный порядок взыскания?

По мнению П.Д. Блохина, в этой статье не уточняется, идет ли речь об обязательном предварительном судебном контроле или возможен последующий контроль. Между тем судопроизводство изменилось: физическое лицо вправе оспорить решение налогового органа – его требование, постановление о взыскании, а также любые решения и действия судебного пристава-исполнителя. Иными словами, на любом этапе лицо может положить конец внесудебной процедуре взыскания. В конце 1990-х гг. не было понимания, что индивид способен спорить с государством на равных.

С.Г. Пепеляев представил результаты опроса, который провел журнал «Налоговед», и попросил экспертов поделиться мнением, почему цифры такие.

Опрос проведен в телеграм-канале PG Tax. Всего получено 230 голосов (3% затруднились ответить).


Поддерживаете ли Вы идею ВС РФ о внесудебном порядке взыскания налоговых долгов физлиц?

Нет, риск нарушения прав физлиц слишком велик: 41%.

Нет, физлица не готовы самостоятельно защищать свои интересы: 19%.

Нет, позиция КС РФ продолжает действовать: 11%.

Да, приказное производство превратилось в лишний (формальный) этап взыскания: 16%.

Да, пришло время: 7%.

Да, за счет этого снизится нагрузка на судей: 3%.


Как считает В.М. Зарипов, налогоплательщики не доверяют государству и, в частности, налоговым органам. Не все умеют защищать свои права. И есть опасение, что, если будет введено внесудебное взыскание, не останется контроля за налоговыми органами.

А. Арцер добавил, что и в Германии порядка 40% дел в суде решается в пользу налогоплательщиков. Это много, а значит, скептическое отношение к налоговым органам вполне обоснованно.

В России около 12–14% споров суды разрешают в пользу налогоплательщиков – физических лиц, заметил С.Г. Пепеляев.


Что нужно предусмотреть в законопроекте о внесудебном взыскании налоговой задолженности, чтобы этот порядок отвечал высоким стандартам?

С.Г. Пепеляев обратился к Определению 2021 г., где перечислены общие принципы, позволяющие соблюсти эти стандарты: баланс частных и публичных интересов, неумаление гарантий защиты права собственности, а также не менее важное правило – недопущение вмешательства в права личности.

Еще в 1996 г. КС РФ обратил внимание на то, что имущество граждан используется не только для экономических целей. Это значит, что любое вторжение не должно нарушать прав личности.

Как полагает А. Арцер, должен быть обеспечен прожиточный минимум, гарантирующий сохранение чести и достоинства личности. Необходим и перечень имущества, на которое не может быть наложено взыскание.

Д.И. Дедов обратился к практике ЕСПЧ, в которой есть целый пласт дел, связанных с экономическим кризисом. Суд указал на определенные принципы, в рамках которых он исходит из максимальной свободы усмотрения государства в этом вопросе. И оговорил, что все же предпринимаемые государствами ограничительные меры должны иметь временный характер, учитывать финансовое (имущественное) положение гражданина.

Кроме того, можно использовать ограничения на вмешательство в имущественную сферу гражданина, установленные в законодательстве РФ о банкротстве физических лиц.

П.Д. Блохин добавил, что есть решения ЕСПЧ по вопросу привлечения к налоговой ответственности, представляющей собой по сути конфискацию имущества.


Достаточно ли установленных в сопредельном неналоговом законодательстве гарантий, чтобы защитить права личности при взыскании с физлица налоговой задолженности во внесудебном порядке?

М.Ю. Юзвак обратился к практике КС РФ: в исполнительном производстве есть соответствующие гарантии. Интересен в этом смысле опыт Армении, в законодательстве которой установлен предельный размер для взыскания во внесудебном порядке.

С точки зрения В.М. Зарипова, положений законодательства об исполнительном производстве недостаточно. В Налоговом кодексе РФ есть институт рассрочки и отсрочки уплаты налогов, но он не работает из-за множества условий и требований. Закон в этой части нуждается в доработке.

О.И. Лютова также считает, что соответствующие гарантии должны быть предусмотрены в налоговом законодательстве, поскольку имеющиеся в законодательстве об исполнительном производстве гарантии касаются только самого процесса взыскания.

Как полагает Д.И. Дедов, различий в понимании заданного вопроса нет. Имеющиеся гарантии введены в контексте конкретной отрасли законодательства: трудового (очень ограничительно: взыскание лишь части заработной платы), налогового (на примере ИП), о банкротстве, об исполнительном производстве и т. д. Эти нормы работают достаточно эффективно.

Кроме того, за последние годы налоговые органы так организовали учет имущества физических лиц с целью администрирования имущественных налогов, что это не привело к чрезмерному вмешательству: граждане в общем спокойно восприняли эти изменения.

По мнению П.Д. Блохина, в Федеральном законе от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» как таковых материальных гарантий нет, есть отсылки к ГПК РФ и Федеральному закону от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Непонятно, почему в налоговом законодательстве должны быть свои, специально предусмотренные для налогоплательщиков гарантии, то есть поставленные в зависимость от статуса кредитора.

С.Г. Пепеляев предложил продолжить обсуждение этого вопроса за рамками круглого стола, в том числе на страницах журнала «Налоговед». А пока обратиться к проблемам защиты права собственности в контексте используемых налоговыми органами технологий.


КС РФ в Определении 2021 г. указывает на то, что у должника должна быть возможность обжаловать и приостановить взыскание. Достаточно ли этого?

С точки зрения М.Ю. Юзвака, нужна экономическая гарантия – ограничение суммы бесспорного взыскания, а также процессуальная. Речь о сроке на подачу возражений. Например, в одном из законопроектов о введении внесудебного порядка взыскания такой срок составляет лишь пять дней, этого явно недостаточно. У физических лиц должно быть право приостановить взыскание любым способом и в свободной форме.

В.М. Зарипов назвал рекомендации КС РФ минимальными. По его мнению, гарантии можно усилить, а именно дать возможность физическим лицам остановить взыскание на любой его стадии простым письменным возражением.

А. Арцер предложил такой вариант: предусмотреть судебное приостановление взыскания при обосновании причин для этого. Суд должен рассмотреть такое заявление в срочном порядке. При этом у физического лица остается возможность обжаловать решение налогового органа о начислении недоимки во внесудебном порядке.


В процессе взыскания участвуют банки, судебные приставы-исполнители и др. Какие в этой части возможны проблемы?

Как рассказал М.Ю. Юзвак, банковские специалисты не раз высказывались против введения внесудебного взыскания налоговых долгов с физических лиц, поскольку резко увеличится объем работы банков. Кроме того, не должно быть полного копирования процедуры взыскания недоимки с налогоплательщиков-организаций.

Д.И. Дедов напомнил об опыте 2006 г., когда вводился внесудебный порядок взыскания налогов с физических лиц, имеющих статус ИП. Тогда же существенно менялся порядок досудебного урегулирования налоговых споров. Нужно использовать этот опыт, считает эксперт. Он также указал на важную гарантию защиты прав физических лиц – приглашение их в налоговый орган на рассмотрение жалобы.

С.Г. Пепеляев с этим согласился и заметил, что сейчас суды не очень внимательно относятся к проверке соблюдения налоговыми органами процедурных требований НК РФ.


Если будет меняться процедура взыскания налоговой задолженности с физических лиц, то, возможно, стоит пересмотреть процедуру взыскания в целом - и в отношении организаций и ИП?

По мнению В.М. Зарипова, любой факт разногласия должен переводить спор в судебную плоскость, и неважно, в каком статусе налогоплательщик.

П.Д. Блохин предложил в качестве компромиссного варианта подумать над разграничением порядка взыскания в зависимости от вида имущества – используемого или не используемого в предпринимательской деятельности.

С.Г. Пепеляев напомнил, что повышение ставки НДФЛ до 15% было обосновано необходимостью финансировать лечение редких заболеваний. В нашем случае изменения можно обосновать снижением нагрузки на госорганы с соответствующим высвобождением бюджетных средств. В таком случае не стоит ли направить эти средства на благие цели, например на бесплатную защиту прав менее защищенных групп налогоплательщиков – физических лиц?

С точки зрения О.И. Лютовой, эта идея социально ориентирована, но требует обсуждения и проработки в части бюджетного законодательства.

Как полагает В.М. Зарипов, можно подсчитать трудозатраты госорганов, а высвободившиеся средства действительно следует направить на предоставление бесплатной правовой помощи определенным категориям граждан.

А. Арцер предположил, что, возможно, все дело в менталитете. В Германии не считается плохим платить высокие налоги. Плохо, когда налогоплательщики, находящиеся в одинаковых условиях, платят налоги по-разному. Важно равенство налогового бремени: нечестно, когда кто-то не платит того, что должен.

История показывает, что в военное время налогов нужно больше, заметил С.Г. Пепеляев. Однако не стоит раздражать население дополнительной нагрузкой. И, как можно видеть, инициативы Правительства РФ направлены на создание комфортных условий для налогоплательщиков.


Можно ли оценить обсуждаемую тему как политически комфортную, может ли законодатель в текущих условиях решиться на определенные шаги?

В.М. Зарипов отметил, что страны Запада объявили экономическую войну против России. На этом фоне государству рано или поздно могут понадобиться дополнительные средства. Но между потребностью государства в эффективной процедуре взыскания и имеющимися гарантиями для физических лиц на любом этапе взыскания долга пока огромный разрыв.

С точки зрения М.Ю. Юзвака, рассматриваемая тема отошла на второй план. Да и действующая процедура взыскания работает. Можно предположить, что граждане воспримут предложение о внесудебном взыскании налоговой задолженности как ущемление их прав.

Как полагает О.И. Лютова, внедрять рассматриваемое предложение стоит поэтапно. Речь не только о подготовке законопроекта. Нужна и соответствующая работа с населением.

ФНС России не раз заявляла о готовности сотрудничать с налогоплательщиками, и в этом направлении делаются самые разные шаги. Людям нужно показать, чем будет хорош новый порядок взыскания.

С.Г. Пепеляев добавил, что государство должно не только бороться с недоимкой, но и пресекать условия для ее появления.

В свою очередь Д.И. Дедов предложил направить усилия на то, чтобы дежурная фраза о соблюдении баланса интересов превратилась в реальность. А также выразил надежду на профессиональный подход налоговых органов к соблюдению этого баланса на самых ранних стадиях. Следует внимательно относиться к тому, что говорит налогоплательщик, заявляя свои возражения против взыскания: обоснованно они сделаны или нет.

А. Арцер подчеркнул, что налогоплательщик не должен чувствовать себя незащищенным и должен знать, где и как получить правовую помощь. Надо стремиться сокращать налоговые споры.

Завершая обсуждение, С.Г. Пепеляев предложил продолжить дискуссию, в том числе для подготовки будущего законопроекта и с учетом вероятной социальной напряженности, которую такой законопроект может вызвать

[1] https://rg.ru/2021/12/08/verhovnyj-sud-predlagaet-vzyskivat-dolgi-po-nalogam-bez-suda.html

[2] https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2021/12/09/899895-fns-dolgov-suda