Как вести себя налогоплательщику, вызванному в инспекцию для дачи пояснений

К. А. Сасов,
адвокат,
АБ «Пепеляев Групп» (Москва),
канд. юрид. наук

В конце 2021 г. ФНС России выпустила письмо о проблемах, возникающих в связи с направлением уведомлений о вызове налогоплательщика в инспекцию. Разберемся в причинах и целях подготовки этого документа, проанализируем практику и дадим рекомендации налогоплательщикам.

Причины несоблюдения налоговыми органами своих полномочий

Как видно из письма ФНС России от 02.12.2021 № ЕА-4-15/16838 (далее – Письмо), причиной его подготовки стали многочисленные жалобы в управления Федеральной налоговой службы по субъектам РФ, межрегиональные инспекции по федеральным округам в связи с нарушением прав налогоплательщиков незаконно оформленными уведомлениями о вызове в налоговый орган в порядке подп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ.

Из перечисленных нарушений виден способ их совершения: налоговые инспекции неправомерно подменяют одни мероприятия налогового контроля другими. А именно вызывают налогоплательщика в налоговый орган для дачи пояснений, вместо того чтобы:

• истребовать у него документы в порядке ст. 93 и 93.1 НК РФ;
• истребовать необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в налоговую декларацию (п. 3 ст. 88 НК РФ).

Такое злоупотребление должностными лицами налоговых органов законными полномочиями недопустимо. На это указывал и КС РФ (см. текст во врезке).

Другой способ неверного применения подп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ инспекциями – это незаконный вызов налогоплательщика на комиссию по легализации налоговой базы, деятельность которой ранее отменена письмами ФНС России¹. Несмотря на то что комиссии сменились «рабочими группами», их суть осталась прежней².

В Письме не обозначены причины систематических нарушений налоговыми органами законных полномочий. И не случайно, поскольку эти нарушения спровоцированы негласными установками самой Службы. Не секрет, что в последнее время руководство ФНС России взяло курс на побуждение налогоплательщиков к добровольному (без налоговых проверок) исправлению ошибок (реальных или мнимых) путем уточнения налоговых деклараций в сторону увеличения суммы к уплате в бюджет (см. текст во врезке).

Однако НК РФ не предусматривает института побуждения налогоплательщиков к добровольной доплате налогов в бюджет вне рамок налоговых проверок. В условиях такого правового пробела налоговые органы на местах вынуждены нарушать закон, чтобы удовлетворить требования начальства.

Именно этот мотив главный, поскольку на момент понуждения налогоплательщика к доплате налога (отказа от вычета, льготы или возврата переплаты) у инспекции нет стопроцентных доказательств налогового правонарушения администрируемого лица, как и стопроцентных доказательств налоговых потерь бюджета.

О нарушении прав налогоплательщика

Действия налогового органа по понуждению (склонению) налогоплательщика к доплате налогов без законных оснований не что иное, как покушение на его собственное имущество, то есть на его конституционные права³. КС РФ неоднократно провозглашал правовую позицию, согласно которой обязанность платить налоги должна среди прочего пониматься как обязанность платить налоги в размере не большем, чем это установлено законом⁴.

Такое понуждение (склонение) нельзя признать стадией добровольного уточнения налоговых обязательств, поскольку оно всегда сопряжено с угрозой назначения выездной проверки, что само по себе порождает у налогоплательщика дополнительный риск (см. текст во врезке).

В Письме ФНС России обозначает несколько негативных для интересов регулятора последствий описанных нарушений: необоснованные трудозатраты и неэффективность проведения должностными лицами мероприятий налогового контроля, а также формирование у налогоплательщиков отрицательного отношения к налоговым органам в целом. Но такая оценка верна лишь отчасти.

Эффективность незаконных «побуждений» довольно высока: порой короткие встречи одного должностного лица с представителями нескольких налогоплательщиков приносят больше денег в казну, чем длительная и трудозатратная выездная проверка одного налогоплательщика целой бригадой инспекторов.

Настоящая проблема, возникающая из-за описанных нарушений, заключается в практическом отказе должностных лиц налоговых органов от реализации полномочий в рамках камеральных проверок деклараций по НДС. С 2015 г. законодатель наделил налоговых инспекторов таким же объемом полномочий, как и при осуществлении выездных проверок. А возможности АСК «НДС-2» и «НДС-3» позволяют собрать доказательства налоговых правонарушений проверяемого лица в трехмесячный срок. Но инспекции склонны не выносить акты по итогам камеральных проверок, а вызывают налогоплательщика, чтобы понудить его к «добровольному» уточнению налоговых обязательств.

Причина такого поведения налоговых органов понятна: выводы акта нужно будет доказывать, в том числе в суде, и есть шанс этот налоговый спор проиграть, а выводы по итогам встречи в инспекции суду доказывать не нужно, и шансы проиграть налогоплательщику нулевые.

Такое незаконное поведение должностных лиц налоговых органов и формирует у налогоплательщиков объяснимое отрицательное отношение к Службе в целом.

В Письме обозначено негативное для налогоплательщика последствие описанных злоупотреблений налоговых органов: нарушение его права и отсутствие возможности подготовиться к представлению конкретных пояснений и подтверждающих документов.

Коль скоро такой риск обозначен самой налоговой службой, налогоплательщику стоит его транслировать территориальному налоговому органу и постараться предотвратить: уточнить цель вызова в инспекцию, предмет беседы, попросить время для подготовки к ней, перерыв или отложение встречи и т. д.

Уведомление о вызове в инспекцию получено. Что дальше?

Если такое уведомление получено вне рамок камеральной или выездной налоговой проверки, то предстоящая встреча в налоговом органе, как и отказ от нее, негативных правовых последствий для налогоплательщика не влечет (см. текст во врезке).

Тем не менее большинство экспертов склоняются к выводу, что к такому уведомлению следует подойти со всей серьезностью, подготовиться и прийти на заседание в назначенное время⁵. Это связано с тем, что цель встречи для инспекции – выявление первичной реакции представителя налогоплательщика на негативную информацию о его контрагентах (субконтрагентах) и предложение добровольно устранить «разрыв НДС», отказавшись от вычетов по сомнительным сделкам.

Но, как правило, на таких встречах конкретные доказательства вины налогоплательщика не предъявляются. В лучшем случае ему сообщают подозрительную, по мнению налогового органа, информацию из ресурсов ограниченного доступа.

Налогоплательщик оказывается перед выбором: либо он сам возместит потери бюджета от спорной сделки за один налоговый период без санкций, либо инспекция поставит его в план выездных проверок для сбора доказательств его правонарушений по всем налогам и всем сделкам за несколько налоговых периодов.

Что делать налог