Административная ответственность: правила защиты

Н.А. Травкина, 

руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса «Пепеляев Групп»,

адвокат, канд. юрид. наук

В официальной статистике есть сведения об уплаченных налогоплательщиками, их должностными лицами штрафах по КоАП РФ. Но по каким составам и в связи с какими обстоятельствами эти штрафы были назначены, информации нет. Опираясь на практику судов, автор предлагает обращать внимание на несоблюдение налоговым органом процедур при привлечении к ответственности.

Федеральная налоговая служба обращает внимание налоговых органов на то, что в целях соблюдения требований КоАП РФ направлять извещения и материалы дела об административных правонарушениях нужно с предварительной проверкой адресов, отраженных в ЕГРЮЛ либо ЕГРИП, на дату отправления каждого материала². Поводом для этого стало Постановление 13-го ААС от 30.04.2021 по делу № А33-29554/2020. В этом споре основанием для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания послужило ненадлежащее извещение индивидуального предпринимателя о времени и месте рассмотрения дела: протокол составлен 7 апреля 2020 г., определение о назначении времени и места рассмотрения административного дела направлено в тот же день по прежнему адресу места жительства ИП. Между тем 28 марта 2020 г. он сменил адрес.

Мы же помимо этого укажем и на другие нарушения порядка уведомления о составлении протокола об административном правонарушении, которые нередко допускают налоговые органы. Их важно учитывать привлеченному к ответственности лицу, чтобы обеспечить надлежащую защиту.

Административная ответственность и последствия

Перечень административных правонарушений, протоколы о которых вправе составлять должностные лица налоговых органов, достаточно широкий. Они касаются не только сферы налогов и сборов (ст. 15.3–15.9, 15.11 КоАП РФ; см. текст во врезке).

Кроме существенных административных штрафов за ряд нарушений, к негативным последствиям привлечения к административной ответственности можно отнести установленные законодательством³ ограничения и запреты для иностранных граждан, неоднократно совершивших правонарушения на территории РФ:

• въезд в РФ может быть не разрешен, если иностранный гражданин неоднократно – два и более раз – в течение трех лет привлекался к административной ответственности (срок считается со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности) (подп. 4 ст. 26 Закона № 114-ФЗ);
• въезд в РФ иностранному гражданину не разрешается, если он в период своего предыдущего пребывания в РФ уклонился от уплаты штрафа (до осуществления выплаты в полном объеме) (подп. 10 ст. 27 Закона № 114-ФЗ);
• выезд из РФ может быть ограничен в случаях, если иностранный гражданин привлечен к административной ответственности, при неуплате им административного штрафа (до исполнения наказания или освобождения от наказания) (подп. 5 ст. 28 Закона № 114-ФЗ).

Помимо этого Банкам и другим кредитным организациям может быть отказано в государственной регистрации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций, если их должностные лица⁴ не соответствуют требованиям к деловой репутации. Среди этих требований совершение административного правонарушения в сфере предпринимательской деятельности или в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг.

Роль протокола

Протокол об административном правонарушении – это процессуальный документ, устанавливающий фактические обстоятельства дела и фиксирующий конкретное противоправное деяние. Он необходим как правовое основание для привлечения к административной ответственности.

Нарушение, допущенное должностным лицом административного органа при составлении протокола, – одно из немногих процессуальных нарушений, которое может стать основанием для отказа в привлечении лица к административной ответственности. Конечно, если оно имеет существенный характер и не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. К такому существенному нарушению относится факт составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении⁵.

Согласно ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом. Эти лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему прилагаются.

Составление протокола в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, его законного представителя или защитника

По общему правилу протокол может быть составлен в отсутствие физического лица или представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, только если они извещены в установленном порядке (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ).

Неявка надлежащим образом извещенного лица не будет свидетельствовать о нарушении гарантий защиты, предоставленных Конституцией РФ и действующим законодательством.

В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ. В этой норме перечислены ситуации, в которых наказание может быть назначено без составления протокола. Кроме того, рассмотрение происходит в отсутствие лица, если от него поступило, но было оставлено без удовлетворения ходатайство об отложении рассмотрения дела (ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ).

Таким образом, протокол об административном правонарушении признается надлежащим процессуальным документом, а установленные им фактические обстоятельства могут быть использованы при рассмотрении дела об административном правонарушении, только если он составлен в присутствии лица, привлекаемого к ответственности (или его законного представителя), защитника или при наличии доказательств, неопровержимо свидетельствующих о надлежащем его извещении о месте и времени составления протокола.

Способы надлежащего извещения

Частью 2 ст. 25.15 КоАП РФ установлено, что извещения, адресованные гражданам, в том числе ИП, направляются по месту их жительства. Это требование относится и к извещению должностных лиц организаций⁶.

Однако не в каждом случае нарушение принятых правил признается процессуальным нарушением, имеющим существенный характер (см. текст во врезке).

Юридическому лицу извещение направляется по месту его нахождения, которое определяется на основании выписки из ЕГРЮЛ, а если оно участвует в производстве по делу об административном правонарушении через представителя, извещение должно быть также направлено и по местонахождению (месту жительства) последнего (ч. 3 ст. 25.15 КоАП РФ).

Лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, может заявить ходатайство о направлении извещений по иному адресу, тогда они направляются также по этому адресу и считаются врученными, если доставлены (ч. 4 ст. 25.15 КоАП РФ).

Сам порядок направления извещения определен нестрого: это может быть заказное письмо или повестка с уведомлением о вручении, телефонограмма или телеграмма, могут использоваться факсимильная связь либо иные средства связи и доставки, обеспечивающие фиксирование извещения (вызова) и его вручение адресату (ч. 1 ст. 25.15 КоАП РФ).

Пленум ВАС РФ обратил внимание судов на то, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направлять извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно⁷.

Не могут считаться неизвещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (если есть соответствующие доказательства).

Пленум ВС РФ разъяснил, что в КоАП РФ нет каких-либо связанных с извещением ограничений и оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации адресатом: судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т. п., посредством SMS, если лицо согласно на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки SMS-извещения адресату⁸.

Кроме того, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случаях, когда из указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение об отсутствии адресата по указанному адресу, о том, что лицо фактически там не проживает либо отказалось от получения почтового отправления, а также когда почтовое отправление вернулось с отметкой об истечении срока хранения.

Позднее Пленум ВС РФ пришел к схожим выводам, что судья вправе рассмотреть дело об административном правонарушении в отсутствие указанного лица при соблюдении следующих условий: у судьи есть данные о надлежащем извещении лица о времени и месте рассмотрения дела, в том числе посредством SMS в случае согласия адресата на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки SMS-извещения⁹.

А что на практике?

На практике суды придерживаются позиции ВС РФ и приходят к следующим выводам:

• извещение в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено¹⁰;
• риски неполучения извещения, не обусловленные неправомерными и (или) недобросовестными действиями или бездействием уполномоченного органа и организации, осуществляющей доставку сообщения, лежат на адресате извещения¹¹.
• Суды признают, что административным органом совершены необходимые и достаточные действия с целью извещения привлекаемого к ответственности лица о дате, времени и месте составления протокола, в ситуации, когда конверты отправлены по правильному адресу, но их не получилось вручить и поэтому они были Почтой России высланы обратно отправителю¹² или когда лицо по извещению отделения почтовой связи за получением почтового отправления не явилось, от его получения уклонилось¹³.

Если административный орган направил извещение по адресу, указанному в реестре, но по этому адресу юрлицо отсутствует, последнее считается извещенным, поскольку на нем лежат негативные последствия, связанные с его отсутствием по своему юридическому адресу, указанному в ЕГРЮЛ, либо необеспечением получения корреспонденции¹⁴.

Какие нарушения в части уведомления совершают административные органы?

Остановимся на нарушениях, которые позволяют обжаловать факт привлечения лица к ответственности на том основании, что его не известили надлежащим образом о времени, месте и дате составления протокола об административном правонарушении.

Наличие в материалах дела уведомлений органа почтовой связи (письма, ответа на запрос) о том, что направленные административным органом в адрес законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, телеграммы (по адресам места жительства генерального директора и местонахождения общества) не были вручены адресату¹⁵ или вообще не поступали в почтовое отделение связи для вручения¹⁶.

Получение извещения другим лицом (не адресатом) по доверенности, если эта доверенность адресатом не выдавалась¹⁷ или если личность получившего письмо лица, а также его полномочия на получение указанных сведений для адресата не установлены¹⁸.

Отсутствие информации о доставке извещения, направленного посредством телекоммуникационной сети «Интернет» на электронный адрес лица, привлекаемого к ответственности, так как доказательства направления уведомления не позволяют установить факт получения обществом данной информации¹⁹.

Направление телефонограммы по номеру мобильного телефона другого лица (не адресата), который не указан адресатом в качества средства связи с ним²⁰, и (или) отсутствие доказательств, подтверждающих полномочия этого лица на представление интересов адресата или получение юридически значимых сообщений от его имени²¹.

Несоответствие длительности телефонограммы – менее минуты – данным, указанным в ней (передал в 09:55, принял в 09:56), и отсутствие в ее тексте информации по факту установленных нарушений²².

Направление уведомления хотя и по юридическому адресу ООО и домашнему адресу его и. о. директора, но без информации о том, что протокол будет составлен непосредственно в отношении и. о. директора как должностного лица. В этом случае признается, что должностное лицо, привлекаемое к ответственности, было уведомлено о месте и времени составления протокола в отношении ООО как его законный представитель²³.

Направление одного извещения по 148 делам об административных правонарушениях. Правильно – отправлять по каждому делу об административном правонарушении отдельное извещение либо общее, но обеспечивающее фиксирование его вручения адресату²⁴.

Направление извещения после даты составления протокола²⁵.

Отметим, что, если в материалах дела об административном правонарушении отсутствуют доказательства надлежащего уведомления лица, привлекаемого к ответственности, о месте, дате и времени составления протокола, но оно (его законный представитель или защитник) на составление явилось, сослаться на допущение административным органом существенных процессуальных нарушений КоАП РФ уже не получится.

О доверенности

ФНС России в п. 3 Письма № АБ-4-20/11905@ просит налоговые органы учитывать, что, если нет доказательств надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола, необходима доверенность на участие в конкретном административном деле, а не общая доверенность. По мнению ведомства, общая доверенность допустима, только когда имеются доказательства надлежащего извещения законного представителя лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Служба, по сути, повторяет разъяснения Пленума ВАС РФ, изложенные в п. 24 Постановления № 10: суду следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе не является доказательством надлежащего извещения.

Но, как следует из складывающейся практики, обычно достаточно просто надлежащим образом подтвердить полномочия.

Пример К ответственности был привлечен гендиректор ООО. Протокол об административном правонарушении составили в его отсутствие, в материалах дела нет извещения о вызове его для составления протокола на ту дату, в которую протокол был оформлен. Но в процедуре участвовал некий защитник на основании доверенности от ООО. Суд признал, что должностным лицом не соблюдены требования и условия при составлении протокола, не созданы необходимые условия для реализации права лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, на непосредственное участие в составлении только потому, что присутствовавшее лицо, исходя из доверенности, имело право действовать в интересах юрлица (ООО), а не его гендиректора (Постановление 4-го кассационного суда общей юрисдикции от 20.12.2021 № 16-6998/2021). Аналогичные выводы при схожих обстоятельствах сделаны в Постановлении 6-го кассационного суда общей юрисдикции от 15.06.2021 № 16-4165/2021.