Административная ответственность: правила защиты
В официальной статистике есть сведения об уплаченных налогоплательщиками, их должностными лицами штрафах по КоАП РФ. Но по каким составам и в связи с какими обстоятельствами эти штрафы были назначены, информации нет. Опираясь на практику судов, автор предлагает обращать внимание на несоблюдение налоговым органом процедур при привлечении к ответственности.
Федеральная налоговая служба обращает внимание налоговых органов на то, что в целях соблюдения требований КоАП РФ направлять извещения и материалы дела об административных правонарушениях нужно с предварительной проверкой адресов, отраженных в ЕГРЮЛ либо ЕГРИП, на дату отправления каждого материала2. Поводом для этого стало Постановление 13-го ААС от 30.04.2021 по делу № А33-29554/2020. В этом споре основанием для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания послужило ненадлежащее извещение индивидуального предпринимателя о времени и месте рассмотрения дела: протокол составлен 7 апреля 2020 г., определение о назначении времени и места рассмотрения административного дела направлено в тот же день по прежнему адресу места жительства ИП. Между тем 28 марта 2020 г. он сменил адрес.
Мы же помимо этого укажем и на другие нарушения порядка уведомления о составлении протокола об административном правонарушении, которые нередко допускают налоговые органы. Их важно учитывать привлеченному к ответственности лицу, чтобы обеспечить надлежащую защиту.
Административная ответственность и последствия
Перечень административных правонарушений, протоколы о которых вправе составлять должностные лица налоговых органов, достаточно широкий. Они касаются не только сферы налогов и сборов (ст. 15.3–15.9, 15.11 КоАП РФ; см. текст во врезке).
Налоговые органы составляют протоколы о правонарушениях в области:
- финансов (ст. 15.1, 15.25, ч. 1–3 ст. 15.27 КоАП РФ);
- предпринимательской деятельности (ч. 3–5 ст. 14.1.1, ст. 14.1.1-1, ч. 2–15 ст. 14.5, ч. 5, 5.1 и 8 ст. 14.13, ст. 14.25.1 КоАП РФ);
- обеспечения режимов пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ (ч. 3 ст. 18.17 КоАП РФ).
А также о правонарушениях против порядка управления (ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.7.6 КоАП РФ).
Кроме существенных административных штрафов за ряд нарушений, к негативным последствиям привлечения к административной ответственности можно отнести установленные законодательством3 ограничения и запреты для иностранных граждан, неоднократно совершивших правонарушения на территории РФ:
- въезд в РФ может быть не разрешен, если иностранный гражданин неоднократно – два и более раз – в течение трех лет привлекался к административной ответственности (срок считается со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности) (подп. 4 ст. 26 Закона № 114-ФЗ);
- въезд в РФ иностранному гражданину не разрешается, если он в период своего предыдущего пребывания в РФ уклонился от уплаты штрафа (до осуществления выплаты в полном объеме) (подп. 10 ст. 27 Закона № 114-ФЗ);
- выезд из РФ может быть ограничен в случаях, если иностранный гражданин привлечен к административной ответственности, при неуплате им административного штрафа (до исполнения наказания или освобождения от наказания) (подп. 5 ст. 28 Закона № 114-ФЗ).
Помимо этого Банкам и другим кредитным организациям может быть отказано в государственной регистрации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций, если их должностные лица4 не соответствуют требованиям к деловой репутации. Среди этих требований совершение административного правонарушения в сфере предпринимательской деятельности или в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг.
Роль протокола
Протокол об административном правонарушении – это процессуальный документ, устанавливающий фактические обстоятельства дела и фиксирующий конкретное противоправное деяние. Он необходим как правовое основание для привлечения к административной ответственности.
Нарушение, допущенное должностным лицом административного органа при составлении протокола, – одно из немногих процессуальных нарушений, которое может стать основанием для отказа в привлечении лица к административной ответственности. Конечно, если оно имеет существенный характер и не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. К такому существенному нарушению относится факт составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении5.
Согласно ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом. Эти лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему прилагаются.
Составление протокола в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, его законного представителя или защитника
По общему правилу протокол может быть составлен в отсутствие физического лица или представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, только если они извещены в установленном порядке (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ).
Неявка надлежащим образом извещенного лица не будет свидетельствовать о нарушении гарантий защиты, предоставленных Конституцией РФ и действующим законодательством.
В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ. В этой норме перечислены ситуации, в которых наказание может быть назначено без составления протокола. Кроме того, рассмотрение происходит в отсутствие лица, если от него поступило, но было оставлено без удовлетворения ходатайство об отложении рассмотрения дела (ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ).
Таким образом, протокол об административном правонарушении признается надлежащим процессуальным документом, а установленные им фактические обстоятельства могут быть использованы при рассмотрении дела об административном правонарушении, только если он составлен в присутствии лица, привлекаемого к ответственности (или его законного представителя), защитника или при наличии доказательств, неопровержимо свидетельствующих о надлежащем его извещении о месте и времени составления протокола.
Способы надлежащего извещения
Частью 2 ст. 25.15 КоАП РФ установлено, что извещения, адресованные гражданам, в том числе ИП, направляются по месту их жительства. Это требование относится и к извещению должностных лиц организаций6.
Однако не в каждом случае нарушение принятых правил признается процессуальным нарушением, имеющим существенный характер (см. текст во врезке).
Из судебной практики
Суд посчитал надлежащим уведомление должностного лица, направленное не по месту его жительства, а по месту выполнения служебных обязанностей, и указал, что административный орган принял исчерпывающие меры по извещению лица о месте и времени составления протокола, так как оно знало, что в отношении него ведется производство по делу об административном правонарушении. С позиции суда, справедливый баланс публичных и частных интересов соблюден, нарушения прав и положений ст. 25.1 КоАП РФ не установлено (Постановление 5-го кассационного суда общей юрисдикции от 24.07.2020 по делу № 16-1328/2020).
Юридическому лицу извещение направляется по месту его нахождения, которое определяется на основании выписки из ЕГРЮЛ, а если оно участвует в производстве по делу об административном правонарушении через представителя, извещение должно быть также направлено и по местонахождению (месту жительства) последнего (ч. 3 ст. 25.15 КоАП РФ).
Лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, может заявить ходатайство о направлении извещений по иному адресу, тогда они направляются также по этому адресу и считаются врученными, если доставлены (ч. 4 ст. 25.15 КоАП РФ).
Сам порядок направления извещения определен нестрого: это может быть заказное письмо или повестка с уведомлением о вручении, телефонограмма или телеграмма, могут использоваться факсимильная связь либо иные средства связи и доставки, обеспечивающие фиксирование извещения (вызова) и его вручение адресату (ч. 1 ст. 25.15 КоАП РФ).
Пленум ВАС РФ обратил внимание судов на то, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направлять извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно7.
Не могут считаться неизвещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (если есть соответствующие доказательства).
Пленум ВС РФ разъяснил, что в КоАП РФ нет каких-либо связанных с извещением ограничений и оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации адресатом: судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т. п., посредством SMS, если лицо согласно на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки SMS-извещения адресату8.
Кроме того, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случаях, когда из указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение об отсутствии адресата по указанному адресу, о том, что лицо фактически там не проживает либо отказалось от получения почтового отправления, а также когда почтовое отправление вернулось с отметкой об истечении срока хранения.
Позднее Пленум ВС РФ пришел к схожим выводам, что судья вправе рассмотреть дело об административном правонарушении в отсутствие указанного лица при соблюдении следующих условий: у судьи есть данные о надлежащем извещении лица о времени и месте рассмотрения дела, в том числе посредством SMS в случае согласия адресата на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки SMS-извещения9.
А что на практике?
На практике суды придерживаются позиции ВС РФ и приходят к следующим выводам:
- извещение в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено10;
- риски неполучения извещения, не обусловленные неправомерными и (или) недобросовестными действиями или бездействием уполномоченного органа и организации, осуществляющей доставку сообщения, лежат на адресате извещения11.
- Суды признают, что административным органом совершены необходимые и достаточные действия с целью извещения привлекаемого к ответственности лица о дате, времени и месте составления протокола, в ситуации, когда конверты отправлены по правильному адресу, но их не получилось вручить и поэтому они были Почтой России высланы обратно отправителю12 или когда лицо по извещению отделения почтовой связи за получением почтового отправления не явилось, от его получения уклонилось13.
Если административный орган направил извещение по адресу, указанному в реестре, но по этому адресу юрлицо отсутствует, последнее считается извещенным, поскольку на нем лежат негативные последствия, связанные с его отсутствием по своему юридическому адресу, указанному в ЕГРЮЛ, либо необеспечением получения корреспонденции14.
Какие нарушения в части уведомления совершают административные органы?
Остановимся на нарушениях, которые позволяют обжаловать факт привлечения лица к ответственности на том основании, что его не известили надлежащим образом о времени, месте и дате составления протокола об административном правонарушении.
Наличие в материалах дела уведомлений органа почтовой связи (письма, ответа на запрос) о том, что направленные административным органом в адрес законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, телеграммы (по адресам места жительства генерального директора и местонахождения общества) не были вручены адресату15 или вообще не поступали в почтовое отделение связи для вручения16.
Получение извещения другим лицом (не адресатом) по доверенности, если эта доверенность адресатом не выдавалась17 или если личность получившего письмо лица, а также его полномочия на получение указанных сведений для адресата не установлены18.
Отсутствие информации о доставке извещения, направленного посредством телекоммуникационной сети «Интернет» на электронный адрес лица, привлекаемого к ответственности, так как доказательства направления уведомления не позволяют установить факт получения обществом данной информации19.
Направление телефонограммы по номеру мобильного телефона другого лица (не адресата), который не указан адресатом в качества средства связи с ним20, и (или) отсутствие доказательств, подтверждающих полномочия этого лица на представление интересов адресата или получение юридически значимых сообщений от его имени21.
Несоответствие длительности телефонограммы – менее минуты – данным, указанным в ней (передал в 09:55, принял в 09:56), и отсутствие в ее тексте информации по факту установленных нарушений22.
Направление уведомления хотя и по юридическому адресу ООО и домашнему адресу его и. о. директора, но без информации о том, что протокол будет составлен непосредственно в отношении и. о. директора как должностного лица. В этом случае признается, что должностное лицо, привлекаемое к ответственности, было уведомлено о месте и времени составления протокола в отношении ООО как его законный представитель23.
Направление одного извещения по 148 делам об административных правонарушениях. Правильно – отправлять по каждому делу об административном правонарушении отдельное извещение либо общее, но обеспечивающее фиксирование его вручения адресату24.
Направление извещения после даты составления протокола25.
Отметим, что, если в материалах дела об административном правонарушении отсутствуют доказательства надлежащего уведомления лица, привлекаемого к ответственности, о месте, дате и времени составления протокола, но оно (его законный представитель или защитник) на составление явилось, сослаться на допущение административным органом существенных процессуальных нарушений КоАП РФ уже не получится.
О доверенности
ФНС России в п. 3 Письма № АБ-4-20/11905@ просит налоговые органы учитывать, что, если нет доказательств надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола, необходима доверенность на участие в конкретном административном деле, а не общая доверенность. По мнению ведомства, общая доверенность допустима, только когда имеются доказательства надлежащего извещения законного представителя лица, в отношении которого ведется производство по делу.
Служба, по сути, повторяет разъяснения Пленума ВАС РФ, изложенные в п. 24 Постановления № 10: суду следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе не является доказательством надлежащего извещения.
Но, как следует из складывающейся практики, обычно достаточно просто надлежащим образом подтвердить полномочия.
Пример К ответственности был привлечен гендиректор ООО. Протокол об административном правонарушении составили в его отсутствие, в материалах дела нет извещения о вызове его для составления протокола на ту дату, в которую протокол был оформлен. Но в процедуре участвовал некий защитник на основании доверенности от ООО. Суд признал, что должностным лицом не соблюдены требования и условия при составлении протокола, не созданы необходимые условия для реализации права лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, на непосредственное участие в составлении только потому, что присутствовавшее лицо, исходя из доверенности, имело право действовать в интересах юрлица (ООО), а не его гендиректора (Постановление 4-го кассационного суда общей юрисдикции от 20.12.2021 № 16-6998/2021). Аналогичные выводы при схожих обстоятельствах сделаны в Постановлении 6-го кассационного суда общей юрисдикции от 15.06.2021 № 16-4165/2021.
authority has not complied with administrative liability procedures
Административные правонарушения