Постановление КС РФ от 08.11.2022 № 47-П «По делу о проверке конституционности пункта 37 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Трактородеталь Групп"»
Суть жалобы:
По мнению заявителя, пункт 37 Правил противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 35, 52, 53 и 57, поскольку лишает плательщика права на получение процентов с неосновательно взысканного утилизационного сбора.
Позиция Конституционного Суда:
1.2. В ходе публичных слушаний по настоящему делу представителем стороны, принявшей оспариваемый нормативный акт, высказана позиция о том, что Конституционный Суд Российской Федерации не уполномочен проверять конституционность Правил по обращению заявителя без одновременной проверки конституционности федерального закона, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации установило подзаконное регулирование. Между тем в силу статьи 125 (пункт «а» части 4) Конституции Российской Федерации и пункта 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в действующей с 2020 года редакции Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод проверяет конституционность нормативных актов, в частности Правительства Российской Федерации, примененных в конкретном деле, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты. Конституционность такого нормативного акта может быть оспорена в Конституционном Суде Российской Федерации вне зависимости от оспаривания конституционности федерального закона, на основании и во исполнение которого акт принят, поскольку и в этом случае Конституционный Суд Российской Федерации не лишен возможности оценить то обстоятельство, что федеральный законодатель наделил Правительство Российской Федерации соответствующими нормотворческими полномочиями. Следовательно, компетенционных ограничений на проверку пункта 37 Правил, утвержденных Правительством Российской Федерации, у Конституционного Суда Российской Федерации не имеется.
Таким образом, с учетом статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» пункт 37 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора является предметом рассмотрения по настоящему делу в той мере, в какой он служит нормативным основанием для отказа в выплате процентов с излишне взысканных утилизационных сборов при их возврате плательщику.
2. Конституция Российской Федерации, как следует из ее статьи 57 во взаимосвязи со статьями 8 (часть 2) и 35, допускает взимание установленных законом обязательных публичных платежей как в виде налогов, так и в виде сборов, правовое регулирование которых может быть различным. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель вправе вводить различного рода обязательные публичные платежи, имеющие целью минимизировать негативное воздействие на окружающую среду, которое те или иные субъекты оказывают в процессе своей деятельности. При этом обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное Налоговым кодексом Российской Федерации определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции Российской Федерации (постановления от 28 февраля 2006 года № 2-П, от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П и от 19 июля 2019 года № 30-П).
Правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды – исходя из того, что ценность сохранения природы утверждается на конституционном уровне, – должны устанавливаться так, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и чтобы гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Вместе с тем, поскольку природопользование зачастую объективно влечет причинение экологического вреда, федеральный законодатель при осуществлении регулирования в области экологического развития наделен достаточно широкой дискрецией, что обусловлено необходимостью защиты таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан (статья 55, часть 3; статья 71, пункт «е», Конституции Российской Федерации). Сказанное согласуется со статьей 75.1 Конституции Российской Федерации о том, что в России создаются условия для взаимного доверия государства и общества, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность.
3. Федеральным законом от 28 июля 2012 года № 128-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и статью 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации» глава V Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» дополнена статьей 24.1 «Утилизационный сбор». Эта норма, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 25 июня 2019 года № 1564-О, принята законодателем в рамках его дискреции в сфере установления публичных платежей, что требует нормативно очертить круг их плательщиков во взаимосвязи с элементами обложения (объект, база и др.).
В силу данной статьи за каждое колесное транспортное средство (шасси), каждую самоходную машину, каждый прицеп к ним, ввозимые в Российскую Федерацию или произведенные, изготовленные в Российской Федерации, за некоторыми исключениями, уплачивается утилизационный сбор для обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа (пункт 1). Основные плательщики сбора – лица, которые осуществляют ввоз транспортных средств в Российскую Федерацию либо их производство, изготовление на ее территории (пункт 3), а их виды и категории для целей уплаты сбора, порядок его взимания определяются Правительством Российской Федерации (пункты 2 и 4). При установлении размера сбора учитываются год выпуска транспортного средства, его масса и другие физические характеристики, оказывающие влияние на затраты в связи с деятельностью по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты таким транспортным средством потребительских свойств (пункт 5).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации фискальный платеж неналогового характера может считаться законно установленным, если его существенные элементы, по общему правилу, закреплены непосредственно в законе, но федеральный законодатель не лишен возможности передать Правительству Российской Федерации определение отдельных элементов такого платежного обязательства – с учетом особенностей предмета регулирования и специфики платежа (Определение от 10 декабря 2002 года № 284-О; постановления от 28 февраля 2006 года № 2-П, от 31 мая 2016 года № 14-П и др.). Правительство Российской Федерации, реализуя делегированные ему полномочия, приняло ряд нормативных актов в исследуемой сфере. В частности, Постановлением от 6 февраля 2016 года № 81 утверждены Правила взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора.
Правила предусматривают, что взимание сбора, уплату которого осуществляют плательщики, указанные в абзацах втором и пятом пункта 3 статьи 24.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», осуществляет Федеральная таможенная служба (пункт 3). Платежный документ об уплате сбора представляется плательщиком в таможенный орган в течение 15 дней со дня выпуска самоходной машины в соответствии с заявленной таможенной процедурой, а его непредставление является основанием для начисления пени за неуплату сбора исходя из одной трехсотой ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации, действующей в период просрочки уплаты сбора (пункт 11. ). При уплате сбора на бланке единой формы паспорта самоходной машины и других видов техники проставляется соответствующая отметка (пункты 7 и 13). В случае выявления фактов неуплаты сбора таможенный орган информирует плательщика о необходимости его уплаты (и пени за просрочку уплаты), а впоследствии сумма задолженности подлежит взысканию с должника в судебном порядке (пункт 17).
4. Законодательство о налогах и сборах содержит публично-правовые механизмы восстановления имущественного положения плательщика при излишней уплате или излишнем взыскании публичных платежей. Институт возврата соответствующих сумм урегулирован главой Налогового кодекса Российской Федерации. Из статей 78 и 79, включенных в эту главу, следует, что первая регулирует порядок возврата, когда плательщик самостоятельно исполнил обязанность перед бюджетом, а вторая – когда имели место действия налогового органа по взысканию денежных сумм. Значит, правовой режим начисления процентов на возвращаемую сумму зависит от того, идет ли речь об излишне уплаченных или излишне взысканных платежах. Проценты на сумму излишне уплаченного начинают начисляться исходя из ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации при нарушении налоговым органом установленного срока для ее возврата (по общему правилу – в течение одного месяца со дня получения налоговым органом заявления плательщика о возврате излишне уплаченной суммы) (пункты 6, 8.1 и 10 статьи 78 данного Кодекса), а для случая излишне взысканного – со дня, следующего за днем взыскания, по день фактического возврата (пункт 5 статьи 79 данного Кодекса).
Отграничение излишне уплаченных от излишне взысканных сумм публичных платежей осуществляется в том числе c учетом выводов, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в Определении от 21 июня 2001 года № 173-О выражена правовая позиция, согласно которой статья 78 Налогового кодекса Российской Федерации не направлена на ущемление прав плательщика, который ошибся в расчете суммы платежа по какой-либо причине, включая незнание закона или добросовестное заблуждение, а напротив, позволяет ему в течение трех лет со дня уплаты налога предъявить налоговому органу обоснованные и потому подлежащие безусловному удовлетворению требования, не обращаясь к судебной защите своих интересов.
Развивая эту позицию, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 декабря 2005 года № 503-О отметил следующее. Если зачисление налога в бюджет происходит на основании требования об уплате налога, в котором указывается исчисленная налоговым органом сумма, подлежащая уплате в бюджет, притом что такое требование направляется плательщику по результатам камеральных налоговых проверок или в ходе производства по делу о налоговом правонарушении, то в случае неверного расчета налоговых сумм нет оснований говорить о факте излишней уплаты налога, а значит, названная статья применена быть не может. В таком случае у налоговых органов имеется обязанность осуществить возврат сумм налога, перечисленных плательщиком в бюджет на основании требования об уплате налога, признанного впоследствии незаконным (недействительным), с начисленными на них процентами, т.е. применить статью 79 данного Кодекса. Изложенное позволяет заключить, что если излишнее поступление в бюджет произошло без участия налогового органа в исчислении платежа, при самостоятельном расчете суммы плательщиком, то налог можно квалифицировать как излишне уплаченный; если же сумма поступила в бюджет в результате незаконного (ошибочного) расчета налога налоговым органом, то налог следует квалифицировать как излишне взысканный. Тем самым излишне взысканным будет налог, уплаченный плательщиком во исполнение незаконного налогового уведомления (решения по результатам проверки, требования об уплате налога).
Вопросы дифференциации действия статей 78 и 79 Налогового кодекса Российской Федерации затронуты и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2009 года № 832-О-О. В названном Определении указано, что положения пункта 5 статьи 79 данного Кодекса, предусматривая начисление процентов на сумму излишне взысканного налога, представляют собой дополнительные гарантии от незаконных действий уполномоченных органов, а положения пункта 10 статьи 78 данного Кодекса не препятствуют получению выплат, которые по своему характеру являются компенсационно-восстановительными, поскольку выплачиваются, когда государственный орган не исполнил возложенные на него законом обязанности.
Применительно к таможенным правоотношениям норма о начислении процентов включена в Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В силу части 11 его статьи 67 в отношении излишне взысканных сумм таможенных пошлин, налогов и иных платежей, взимание которых возложено на таможенные органы, подлежат выплате проценты на сумму излишне взысканных платежей.
Следовательно, регулируя основания, условия и порядок возврата излишне уплаченных или излишне взысканных налогов, таможенных платежей, в частности предусматривая начисление процентов на излишне взысканную сумму, федеральный законодатель установил дополнительные гарантии с целью защитить права граждан и юридических лиц от незаконных действий либо бездействия органов государственной власти. Это направлено на реализацию предписаний статьи 35 Конституции Российской Федерации, гарантирующей принцип охраны права частной собственности законом, а также ее статей 52 и 53, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями либо бездействием органов государственной власти и их должностных лиц.
5. Регулирование отношений, связанных со взиманием публичных платежей и в основе своей имущественных, требует баланса частного и публичного интересов, с учетом того что государственная и частная собственность признаются и защищаются Конституцией Российской Федерации равным образом (статья 8, часть 2).
Оценивая механизм взимания утилизационного сбора в качестве обладающего признаками принудительности по отношению к плательщику, надо принимать во внимание действие такой обеспечительной меры, направленной на исполнение публичного финансового обязательства, как начисление пени за неуплату сбора (пункты 11.1 и 17 Правил). Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, пеня призвана не только обеспечить исполнение обязанностей плательщиком, но и компенсировать ущерб, понесенный государством в связи с недополучением казной в срок причитающихся ей денежных средств, поэтому к собственно не внесенной вовремя сумме законодатель вправе добавить дополнительный платеж – пеню как компенсацию потерь казны (Постановление от 17 декабря 1996 года № 20- П, Определение от 28 мая 2020 года № 1115-О и др.).
Между тем из пункта 37 Правил следует, что при возврате излишне взысканного утилизационного сбора проценты не выплачиваются. Тем самым у лиц, необоснованно привлеченных уполномоченным органом к уплате сбора, как субъектов экономической деятельности отсутствует право на компенсацию возникших финансовых потерь (порожденных инфляцией, длительной невозможностью использовать изъятые средства и т.д.). Таким образом, для публичного образования предусмотрен упрощенный механизм восстановления имущественных интересов, и, напротив, плательщикам сбора отказано в подобном механизме, что очевидно влечет дисбаланс частного и публичного интересов в отношениях по взысканию сбора.
При этом предписание пункта 37 Правил может быть воспринято правоприменителем как безусловно исключающее компенсацию со стороны публичного субъекта имущественных потерь плательщика сбора в связи с излишним его взысканием, вследствие чего предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями либо бездействием государственных органов и их должностных лиц (статьи 15, 16, 1064 и 1069), несмотря на его универсальный характер, может быть не способен в полной мере обеспечить плательщику в случае незаконного (излишнего) взыскания с него утилизационного сбора тот же уровень гарантий защиты от имущественных потерь, который достигается в упрощенном порядке, т.е. при выплате заранее нормативно оговоренных процентов и в отсутствие необходимости у лица доказывать в специальных процессуальных процедурах возникновение у него убытков в результате совершенного публичным субъектом деликта.
Отсутствие названного упрощенного механизма для плательщиков утилизационного сбора влечет нарушение принципов охраны права частной собственности, равенства и соразмерности публичных платежей, поддержания доверия к закону и действиям государства применительно к сфере публичных финансов. Следовательно, в этом аспекте ограничение (запрет) на выплату процентов в случае излишнего взыскания сбора несовместимо с требованиями статей 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 35, 52, 53, 55 (части 2 и 3) и 75.1 Конституции Российской Федерации и вступает с ними в противоречие. К тому же отсутствие законодательной регламентации параметров утилизационного сбора в составе нормативно определенного перечня налоговых и таможенных платежей (статьи 13–15 Налогового кодекса Российской Федерации и статья 46 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза) не исключает необходимости обеспечить права и законные интересы плательщиков сбора, обладающего юридически значимыми признаками, характерными для обязательных публичных платежей. Плательщики утилизационного сбора не должны находиться – без достаточных на то оснований – в заведомо худшем положении по сравнению с налогоплательщиками и плательщиками таможенных платежей, в том числе применительно к выплате процентов на излишне взысканные суммы.
В правоприменительной практике (что подтверждают и материалы, представленные заявителем по настоящему делу) принятие таможенным органом в процессе таможенного контроля необоснованных решений о классификации ввозимого товара ведет к возникновению объекта обложения утилизационным сбором, а потому и обязанности лица, осуществляющего ввоз товаров в Российскую Федерацию, уплатить исчисленный таможенным органом сбор на основании уведомления об уплате сбора, исходящего от уполномоченного таможенного органа. Помимо того что это уведомление само по себе служит мерой государственного принуждения, обязательный (принудительный) характер уплаты сбора для плательщика проявляется и в невозможности полноценной законной эксплуатации ввезенного товара, не оплаченного сбором.
Так, на бланке паспорта самоходной машины и других видов техники, оформляемого на выпускаемые в обращение самоходную машину или прицеп, в отношении которых уплачивается сбор, должностным лицом уполномоченного органа проставляется отметка о его уплате (пункт 7 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора). В свою очередь, поводом для отказа в государственной регистрации техники в органах технического надзора является отсутствие в паспорте самоходной машины отметки об уплате утилизационного сбора (пункты 6 и 58 Правил государственной регистрации самоходных машин и других видов техники, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года № 1507). В связи с этим имеются достаточные основания полагать, что неуплата сбора сопряжена с существенными рисками наступления неблагоприятных последствий для плательщика, включая не только начисление пени, но и отказ в последующей государственной регистрации техники.
6. Таким образом, пункт 37 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора не соответствует статьям 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 35, 52, 53, 55 (часть 3) и 75.1 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования не предусматривает упрощенного порядка восстановления имущественных прав плательщика утилизационного сбора, нарушенных излишним его взысканием.
Руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации считает возможным установить следующий порядок исполнения настоящего Постановления:
Правительству Российской Федерации надлежит внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из настоящего Постановления, на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации;
впредь до их внесения, для выплаты процентов с излишне взысканных, в том числе путем направления уполномоченным органом уведомления об уплате, утилизационных сборов при их возврате плательщику подлежит применению по аналогии порядок выплаты процентов, предусмотренный статьей 79 Налогового кодекса Российской Федерации для случаев излишнего взыскания налога, сбора, страховых взносов.
Решение Суда:
1. Признать пункт 37 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 35, 52, 53, 55 (часть 3) и 75.1, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования содержащееся в нем положение, устанавливая запрет на выплату процентов при возврате излишне взысканных утилизационных сборов, не предусматривает упрощенного порядка восстановления имущественных прав плательщика утилизационного сбора, нарушенных излишним взысканием этого сбора.
2. Правительству Российской Федерации надлежит внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из настоящего Постановления, на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Впредь до внесения таких изменений, для выплаты процентов с излишне взысканных, в том числе путем направления уполномоченным органом уведомления об уплате, утилизационных сборов при их возврате плательщику подлежит применению по аналогии порядок выплаты процентов, предусмотренный статьей 79 Налогового кодекса Российской Федерации для случаев излишнего взыскания налога, сбора, страховых взносов.
3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении общества с ограниченной ответственностью «Трактородеталь Групп» и основанные на пункте 37 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора, признанном настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.
