Постановление КС РФ от 23.06.2022 № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 5 части 1 статьи 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и абзаца второго пункта 1 статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В.Соловьева»

Суть жалобы:

По мнению В.В.Соловьева, пункт 5 части 1 статьи 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и абзац второй пункта 1 статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации противоречат статьям 2, 6 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 35 (части 1–3), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяют взыскивать недоимку по налогам, страховым взносам, числящуюся за лицом, прекратившим статус индивидуального предпринимателя, за счет средств его заработной платы (иными словами, не за счет доходов от предпринимательской деятельности) на основании акта налогового органа (т.е. в отсутствие судебного решения), что ведет к неправомерному ограничению права собственности.

Позиция Конституционного Суда:

1. С учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются пункт 5 части 1 статьи 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и абзац второй пункта 1 статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации в той мере, в какой они допускают исполнение постановления налогового органа о взыскании задолженности по налогам, страховым взносам, а также пеней за счет иного имущества налогоплательщика – индивидуального предпринимателя путем удержания денежных средств из заработной платы гражданина, прекратившего статус индивидуального предпринимателя к моменту вынесения судебным приставом-исполнителем постановления об обращении взыскания на заработную плату. (При этом не относится к предмету рассмотрения по настоящему делу порядок взыскания сумм штрафов, назначаемых в связи с несвоевременной уплатой индивидуальным предпринимателем налогов, страховых взносов, поскольку данный вопрос не рассматривался судами и, соответственно, не ставится в жалобе заявителя.)

2. Из Конституции Российской Федерации следует обязанность платить законно установленные налоги и сборы, а также страховые взносы, за счет которых, в частности, осуществляются пенсионное обеспечение и оказание медицинской помощи (статья 41, часть 1; статья 57; статья 75, часть 6). Эта обязанность представляет собой частный случай ограничения права каждого на предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность и права частной собственности (статья 34, часть 1; статья 35, часть 1). Правомерный характер взимания данных публичных платежей обеспечивается тем, что, по смыслу Конституции Российской Федерации, любое ограничение экономических прав должно носить законный и соразмерный характер, а решения, действия или бездействие органов государственной власти и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2; статья 55, часть 3).

Руководствуясь приведенными и иными конституционными положениями, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 декабря 1996 года № 20-П сформулировал следующую правовую позицию. Различный порядок взыскания налоговых платежей с физических и юридических лиц направлен не на то, чтобы поставить их в неравное положение в сфере налоговых отношений, а на то, чтобы не допустить административного вмешательства в права личности тогда, когда вопрос может быть разрешен лишь посредством судебного разбирательства. Взыскание налоговых платежей с физических лиц в бесспорном порядке явилось бы выходом за рамки собственно налоговых отношений и вторжением в иные отношения, в том числе гражданско-правовые, в которых стороны не находятся в состоянии власти-подчинения и одна сторона по отношению к другой не может действовать властнообязывающим образом. Сочетание бесспорного и судебного порядков взыскания налоговых платежей обеспечивает права личности и государства в целом, отвечает интересам общества и не противоречит принципам демократического правового социального государства, закрепленным Конституцией Российской Федерации.

В последующем, приняв во внимание произошедшие изменения в сфере регулирования налогообложения и обязательного страхования, а равно в области процессуального законодательства и законодательства об исполнительном производстве, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что приведенная правовая позиция не может распространяться на законодательство об обязательных в силу закона публичных платежах механически, без учета всей совокупности правовых гарантий, предусмотренных для плательщиков. Положения Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие процедуру принудительного взыскания сумм налоговой задолженности и допускающие внесудебный порядок ее взыскания с физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, не предполагают произвольного и не ограниченного судебным контролем применения порядка взыскания такой задолженности и потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права налогоплательщиков (определения от 4 июня 2009 года № 1032-О-О, от 15 июля 2010 года № 1072-О-О, от 29 мая 2019 года № 1437-О и от 23 июля 2020 года № 1789-О).

Кроме того, в Определении от 11 февраля 2021 года № 180-О-Р Конституционный Суд Российской Федерации особо подчеркнул, что приведенная правовая позиция не была направлена на то, чтобы на будущее время предопределить пределы дискреционных полномочий законодателя по регулированию порядка взыскания налоговой задолженности с физических лиц, включая индивидуальных предпринимателей. Однако соответствующие законодательные изменения не должны приводить к умалению конституционных гарантий права собственности и гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 35, части 1–3; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

С учетом изложенного Конституция Российской Федерации принципиально не исключает возможность – в рамках обеспечения исполнения каждым конституционной обязанности по уплате налогов и сборов, страховых взносов – взыскать задолженность по таким обязательным платежам во внесудебном порядке с не исполнивших эту обязанность физических лиц, включая прекративших статус индивидуального предпринимателя, притом что данный порядок будет гарантировать защиту судебными средствами неотъемлемых прав человека, в том числе от изъятия той части имущества, которая необходима для удовлетворения базовых жизненных потребностей его самого и лиц, находящихся на его иждивении.

3. С тем чтобы не допустить несоразмерного ограничения права частной собственности, не обеспеченного эффективной судебной защитой, гарантировать достойную жизнь и свободное развитие личности, поддерживать уважение человека труда, сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальную солидарность в обществе (статья 7, часть 1; статья 21, часть 1; статья 55, часть 3; статья 75.1 Конституции Российской Федерации), законодатель не только вправе, но и обязан предусмотреть совокупность процедурных гарантий, позволяющих контролировать законность действий налоговых органов и органов принудительного исполнения на каждом этапе взыскания задолженности, а также гарантий, имеющих материально-правовое содержание и направленных на соблюдение так называемого исполнительского иммунитета в отношении определенных категорий имущества, включая денежные средства.

Так, по смыслу пункта 2 статьи 45 и статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации, взыскание задолженности по налогам, страховым взносам, а также пеней за счет иного, помимо денежных средств (драгоценных металлов) на счетах либо электронных денежных средств, имущества налогоплательщика осуществляется по решению руководителя (заместителя руководителя) налогового органа, т.е. во внесудебном (бесспорном) порядке. Этот порядок не подлежит применению в том числе в случае, когда обязанность по уплате налога основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделки, совершенной налогоплательщиком – индивидуальным предпринимателем, или статуса и характера деятельности этого налогоплательщика (подпункт 3 пункта 2 статьи 45 данного Кодекса), т.е. когда сам способ исчисления налога имплицитно предполагает спор между налогоплательщиком и налоговым органом о наличии налогового обязательства или действительном размере такового.

Постановление должностного лица налогового органа о взыскании задолженности за счет указанного имущества может быть вынесено лишь в случае неисполнения в добровольном порядке требования налогового органа об уплате задолженности в установленный этим требованием срок (статья 69 Налогового кодекса Российской Федерации). В случае же пропуска срока для принятия решения о таком взыскании в бесспорном порядке (составляющего один год и являющегося пресекательным, не подлежащим восстановлению) задолженность может быть взыскана лишь путем обращения налогового органа с заявлением в суд в течение двух лет со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (абзац третий пункта 1 статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации), что призвано обеспечить как должную определенность в имущественном положении налогоплательщика, так и сохранность доказательственной базы, достаточной для разрешения спора судом.

Налоговый кодекс Российской Федерации в статье 138 гарантирует налогоплательщику, плательщику страховых взносов право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд (пункт 1), причем в случае обжалования в судебном порядке актов налоговых органов, действий их должностных лиц исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены судом в установленном процессуальным законом порядке (пункт 4). Конституционный Суд Российской Федерации ранее пришел к следующему выводу: при наличии оснований полагать, что взыскание публичных платежей нанесет индивидуальному предпринимателю такой ущерб, при котором будут существенно затронуты его права как физического лица, указанное право суда означает его обязанность приостановить исполнение решения налогового органа (Определение от 4 июня 2009 года № 1032-О-О). Приведенная правовая позиция тем более применима в отношении плательщиков – физических лиц, прекративших к моменту взыскания задолженности статус индивидуального предпринимателя.

3.1. По смыслу взаимосвязанных положений пункта 7 статьи 46 и пункта 1 статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации взыскание задолженности за счет иного имущества налогоплательщика – индивидуального предпринимателя, включая заработную плату, допускается при условии недостаточности или отсутствия денежных средств (драгоценных металлов) на его счетах либо его электронных денежных средств, а также при отсутствии у налогового органа необходимой информации о таковых. В статье 47 данного Кодекса предусмотрена последовательность, в которой может быть обращено взыскание на различные виды имущества: наличные денежные средства, денежные средства и драгоценные металлы в банках, на которые не было обращено взыскание в соответствии со статьей 46 данного Кодекса; имущество, не участвующее непосредственно в производстве продукции (товаров), в частности ценные бумаги, валютные ценности, непроизводственные помещения, легковой автотранспорт, предметы дизайна служебных помещений; готовая продукция (товары), а также иные материальные ценности, не участвующие и (или) не предназначенные для непосредственного участия в производстве; сырье и материалы, предназначенные для непосредственного участия в производстве, а также станки, оборудование, здания, сооружения и другие основные средства; имущество, переданное по договору во владение, в пользование или распоряжение другим лицам без перехода к ним права собственности на это имущество, если для обеспечения исполнения обязанности по уплате налога такие договоры расторгнуты или признаны недействительными в установленном порядке; другое имущество, за исключением предназначенного для повседневного личного пользования индивидуальным предпринимателем или членами его семьи, определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации. Соблюдение указанной последовательности призвано не допустить как воспрепятствования хозяйственной деятельности индивидуального предпринимателя, способной принести доход в будущем, так и необоснованного, избыточного вторжения в личную (бытовую) сферу должника-гражданина.

Согласно статье 138 Трудового кодекса Российской Федерации не допускаются удержания из выплат, на которые в соответствии с федеральным законом не обращается взыскание (часть четвертая). Хотя заработная плата не относится к таким выплатам, при исполнении исполнительного документа (каковым является и постановление налогового органа) с должника-гражданина может быть удержано не более пятидесяти процентов заработной платы и иных доходов (часть первая той же статьи данного Кодекса и часть 2 статьи 99 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). Кроме того, при обращении взыскания на доходы должник вправе обратиться в подразделение судебных приставов с заявлением о сохранении заработной платы и иных доходов ежемесячно в размере прожиточного минимума трудоспособного населения, о чем ему сообщается при возбуждении исполнительного производства судебным приставом-исполнителем; при наличии у должника лиц, находящихся на иждивении, он также вправе обратиться в суд с заявлением о сохранении ему заработной платы и иных доходов ежемесячно в размере, превышающем такой прожиточный минимум (пункт 4 статьи 4, часть 14.1 статьи 30, части 5.1 и 5.2 статьи 69, часть 5.3 статьи 70 и часть 1.1 статьи 99 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в редакции, действующей с 1 февраля 2022 года, и часть первая статьи 446 ГПК Российской Федерации).

Приведенные гарантийные нормы – как по их буквальному смыслу, так и исходя из преследуемой ими цели обеспечить каждому достойный уровень жизни – применяются ко всем физическим лицам вне зависимости от того, было ли связано возникновение неисполненных обязательств должника перед бюджетом с его деятельностью в качестве индивидуального предпринимателя.

Таким образом, правовой механизм внесудебного (бесспорного) взыскания задолженности по налогам (страховым взносам), а также пеней с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предусмотренный статьей 47 Налогового кодекса Российской Федерации и действующий в системе правового регулирования, не может рассматриваться как несовместимый с положениями Конституции Российской Федерации. При этом законодатель не лишен возможности в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в части взыскания задолженности по обязательным платежам с физических лиц, включая индивидуальных предпринимателей, предусмотреть дополнительные материально- и процессуально-правовые гарантии обеспечения соразмерного характера такого взыскания.

4. Согласно пункту 1 статьи 23 ГК Российской Федерации гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по общему правилу, с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. В силу же статьи 24 данного Кодекса гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание и перечень которого устанавливается гражданским процессуальным законодательством. Как отмечено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 года № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства», последняя норма закрепляет полную имущественную ответственность физического лица независимо от наличия статуса индивидуального предпринимателя и не разграничивает имущество гражданина как физического лица либо как индивидуального предпринимателя (пункт 55).

При этом согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» государственная регистрация при прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя в связи с принятием им решения о прекращении данной деятельности осуществляется в следующем порядке: лицо представляет в регистрирующий орган подписанное им заявление по утвержденной форме, документ об уплате государственной пошлины и документ, подтверждающий представление в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации ряда сведений, предусмотренных пенсионным законодательством (пункт 1 статьи 22.3); государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления необходимых документов (пункт 1 статьи 8 и пункт 8 статьи 22.3). Пункт 1 статьи 23 того же Федерального закона устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации, не наделяя регистрирующий орган свободой усмотрения в этом вопросе. Поскольку в силу статьи 432 Налогового кодекса Российской Федерации в случае прекращения физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя уплата им страховых взносов производится не позднее 15 календарных дней с даты снятия с учета в налоговом органе индивидуального предпринимателя (пункт 5), постольку наличие такой задолженности не может быть основанием для отказа в государственной регистрации (для ее приостановления).

Тем самым в системе действующего правового регулирования прекращение статуса индивидуального предпринимателя имеет заявительный характер: гражданин, зарегистрированный в таком качестве, но фактически не осуществляющий предпринимательскую деятельность, имеет законодательно закрепленную возможность в любой момент обратиться в регистрирующий орган с заявлением о государственной регистрации прекращения данной деятельности, а значит, связанных с нею прав и обязанностей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2021 года № 12-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2014 года № 1116-О, от 23 апреля 2015 года № 795-О и др.). Но прекращение указанного статуса не освобождает гражданина от исполнения налоговых обязательств, возникших в период осуществления им предпринимательской деятельности, что предопределяет как возможность мероприятий налогового контроля в отношении такой деятельности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2007 года № 95-О-О), так и возможность принудительного взыскания задолженности, возникшей в связи с осуществлением такой деятельности, порядок которого, однако, может различаться в зависимости от того, принято ли соответствующее решение налогового органа в период, когда гражданин имел статус индивидуального предпринимателя или когда уже отказался от него. Следовательно, погашение в рамках исполнительного производства задолженности по налогам, страховым взносам за счет трудовых доходов лица, являющегося или ранее бывшего индивидуальным предпринимателем, не вступает в противоречие с конституционными установлениями.

Во всяком случае, завершение исполнительного производства, возбужденного на основании постановления налогового органа о взыскании задолженности за счет имущества должника, являющегося на момент принятия такого решения индивидуальным предпринимателем, по той лишь причине, что впоследствии должник принял решение о прекращении им предпринимательской деятельности, не только не согласовывалось бы с основаниями для прекращения (окончания, отмены) исполнения исполнительного документа, предусмотренными Федеральным законом «Об исполнительном производстве», но и способствовало бы злоупотреблению должником своими правами вопреки статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации и статье 10 ГК Российской Федерации. Равным образом это порождало бы неопределенность в вопросе о моменте, с которого надлежало бы исчислять срок для обращения налогового органа в суд с заявлением о взыскании задолженности, и в вопросе о длительности такого срока, как они установлены пунктом 2 статьи 48 Налогового кодекса Российской Федерации в отношении налогоплательщиков – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, что, в свою очередь, противоречило бы принципам правовой определенности и правового равенства налогоплательщиков (статья 19 Конституции Российской Федерации и пункт 2 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации).

Напротив, толкование, связывающее возможность применить внесудебный (бесспорный) порядок взыскания задолженности по налогам, страховым взносам с принятием соответствующего решения налоговым органом в тот период, когда налогоплательщик был зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, находит свое подтверждение и в судебной практике (кассационные определения Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 6 октября 2021 года по делу № 88а-16483/2021 и от 15 декабря 2021 года по делу № 88а-20296/2021). Не отрицается такое толкование и принятием в первом чтении проекта федерального закона № 46702-8 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации», которым предлагается дополнительно уточнить, что налоговый орган вправе взыскать задолженность за счет имущества налогоплательщика – индивидуального предпринимателя, «не утратившего свой статус на дату принятия постановления о взыскании задолженности».

Таким образом, не может рассматриваться как противоречащее Конституции Российской Федерации исполнение постановления налогового органа о взыскании задолженности по налогам, страховым взносам, а также пеней за счет иного имущества налогоплательщика – индивидуального предпринимателя путем удержания денежных средств из заработной платы гражданина, прекратившего статус индивидуального предпринимателя к моменту вынесения судебным приставомисполнителем постановления об обращении взыскания на заработную плату, при условии соблюдения гарантий судебной защиты и обеспечения базовых жизненных потребностей такого гражданина и лиц, находящихся на его иждивении.

Не влияет на оценку оспариваемых В.В.Соловьевым законоположений как отвечающих конституционным требованиям и то обстоятельство, что соответствующие нормы пункта 4 статьи 4, части 14.1 статьи 30, частей 5.1 и 5.2 статьи 69, части 5.3 статьи 70 и части 1.1 статьи 99 Федерального закона «Об исполнительном производстве» введены в действие уже после принятия правоприменительных решений с его участием. Оспариваемые законоположения применяются в настоящее время во взаимосвязи с ними, и тем самым при обращении взыскания на заработную плату предоставляются необходимые гарантии. Формирование Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции без учета этого обстоятельства означало бы, по существу, придание ей исключительно правоприменительного и притом ретроспективного характера, не свойственного природе и функциям органа конституционного контроля, который – принимая во внимание часть вторую статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» – оценивает исследуемые нормы исходя из их места в правовой системе, во взаимосвязи с иными нормами и с учетом тенденций развития регулирования в конкретной сфере (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2016 года № 1144-О). Тем более из материалов обращения не следует, что заявитель был лишен доступа к эффективной судебной защите его права собственности или что размер удержания из его заработной платы превысил допустимую законодательством величину.

Решение Суда:

1. Признать пункт 5 части 1 статьи 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и абзац второй пункта 1 статьи 47 Налогового кодекса Российской Федерации – как допускающие исполнение постановления налогового органа о взыскании задолженности по налогам, страховым взносам, а также пеней за счет иного имущества налогоплательщика – индивидуального предпринимателя путем удержания денежных средств из заработной платы гражданина, прекратившего статус индивидуального предпринимателя к моменту вынесения судебным приставом-исполнителем постановления об обращении взыскания на заработную плату, – соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования предусмотрены гарантии судебной защиты и обеспечения базовых жизненных потребностей такого гражданина и лиц, находящихся на его иждивении.