Постановление КС РФ от 02.12.2021 № 51-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 21.1 и пункта 7 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в связи с жалобой гражданина В.И.Тринько»
Суть жалобы:
По мнению В.И.Тринько, оспариваемые нормы, позволяя признать некоммерческую организацию прекратившей деятельность на основании формальных признаков – отсутствия банковских операций по счету и непредставления предусмотренной законодательством отчетности, ведут к лишению организации и ее членов имущества (гаражей и обслуживающей их инфраструктуры), чем ущемляются его конституционные права. Как он полагает, эти нормы не соответствуют статьям 30 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Позиция Конституционного Суда:
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства (статья 2), гарантирует каждому как свободу экономической деятельности, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично и совместно с другими лицами, так и защиту прав и свобод, в том числе судебную, реализуемую на основе равенства всех перед законом и судом (статьи 8 и 19, части 1 и 2; статья 34, часть 1; статья 35, части 1 и 2; статья 45, часть 1; статья 46, часть 1). По смыслу ее статей 8, 34, 35, 71 (пункты «в», «о») и 76 (часть 1) право собственности, включая основания и порядок его приобретения, перехода и утраты, а также объем и границы правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, регулируется федеральным законом. Содержание данного регулирования не может определяться федеральным законодателем произвольно: отношения собственности должны регламентироваться на основе принципов правового государства, юридического равенства и справедливости и с учетом того, что право собственности, равно как и все другие права и свободы, признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1).
Право собственности на имущество – в силу статей 7, 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19, 45, 46 и 55 Конституции Российской Федерации и исходя из общеправового принципа справедливости – подлежит защите на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс законных интересов всех участников гражданского оборота. Реализуя указанное конституционное право, граждане могут самостоятельно определять сферу своей деятельности и осуществлять ее как непосредственно, в индивидуальном порядке, так и опосредованно, в том числе путем создания юридического лица либо участия в нем совместно с другими гражданами и организациями. Понятие же имущества в конституционно-правовом смысле охватывает различные имущественные права, в том числе права участия в кооперативах (права членов кооператива), включая гаражные, и сопряженные с этим правовые возможности совместного владения, пользования, управления и, в известных пределах, распоряжения членами кооператива его имуществом. Соответственно, на них распространяются конституционные гарантии неприкосновенности частной собственности.
В свою очередь, федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации полномочий, при определении правового положения юридических лиц, включая гаражные кооперативы, порядка их создания и прекращения, отношений участия в них и управления ими призван обеспечивать участникам этих отношений справедливое, отвечающее разумным ожиданиям граждан, потребностям рынка, социально-экономической ситуации в стране, не ущемляющее свободу экономической деятельности и не подавляющее инициативу соотношение прав и обязанностей, а также предусматривать соразмерные нарушению обязанностей последствия на основе конституционно значимых принципов гражданского законодательства.
3. Взаимосвязанные положения статьи 21.1 и пункта 7 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», предусматривающие упрощенный – внесудебный – порядок исключения из единого государственного реестра юридических лиц, устанавливают два условия, при которых юридическое лицо признается фактически прекратившим деятельность: непредставление в течение последних двенадцати месяцев, предшествующих моменту принятия регистрирующим органом соответствующего решения, документов отчетности, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также неосуществление операций хотя бы по одному банковскому счету.
Конституционный Суд Российской Федерации ранее неоднократно обращался к вопросам, связанным с исключением юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц в порядке статьи 21.1 данного Федерального закона, и, в частности, указывал, что правовое регулирование, установленное данной нормой, направлено на обеспечение достоверности сведений, содержащихся в реестре, поддержание доверия к этим сведениям со стороны третьих лиц, предотвращение недобросовестного использования фактически недействующих юридических лиц и тем самым – на обеспечение стабильности гражданского оборота (постановления от 6 декабря 2011 года № 26-П и от 21 мая 2021 года № 20-П; определения от 17 января 2012 года № 143-О-О, от 24 сентября 2013 года № 1346-О, от 26 мая 2016 года № 1033-О и др.). Такое регулирование рассчитано на применение в отношении тех участников гражданского оборота, деятельность которых большей частью локализована в области имущественных взаимоотношений и для которых проведение (или непроведение) операций по банковским счетам, по общему правилу, может служить определяющим признаком при решении вопроса, является ли организация действующей. В то же время этот признак не имеет такого же главенствующего значения для некоммерческих организаций: они обладают иным правовым статусом и осуществляют приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
В Постановлении от 6 декабря 2011 года № 26-П Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя смысл статьи 21.1 и пункта 7 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» применительно к религиозной организации, исходил из того, что такая некоммерческая организация не должна признаваться прекратившей деятельность, лишь принимая во внимание признаки, закрепленные в названных нормах. Одновременно он отметил, что непредставление в течение последних двенадцати месяцев документов налоговой отчетности служит основанием для возможного привлечения религиозной организации к налоговой ответственности, но не может быть признано достаточным для прекращения ее деятельности, притом что в силу действующего законодательства налоговые органы не вправе определять, прекратила ли она фактически осуществлять свою уставную деятельность.
3.1. Одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций является потребительский кооператив, разновидностью которого выступает гаражный кооператив. Как следует из пункта 3 статьи 50, статей 123.1 и 123.2 ГК Российской Федерации, потребительский кооператив создается в целях удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц путем объединения его членами имущественных паевых взносов. В соответствии с пунктом 4 статьи 218 данного Кодекса член жилищного, жилищно-строительного, дачного, гаражного или иного потребительского кооператива, другие лица, имеющие право на паенакопления, полностью внесшие свой паевой взнос за квартиру, дачу, гараж, иное помещение, предоставленное этим лицам кооперативом, приобретают право собственности на указанное имущество.
Правовое положение гаражного кооператива, права и обязанности его членов непосредственно Конституцией Российской Федерации не определяются. Они устанавливаются Гражданским кодексом Российской Федерации и Законом СССР от 26 мая 1988 года № 8998-XI «О кооперации в СССР», который может применяться ограниченно – в части, не противоречащей нормам российского законодательства. Между тем ни Законом Российской Федерации от 19 июня 1992 года № 3085-I «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации», ни Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» правовой статус гаражного кооператива не регулируется.
Будучи некоммерческой корпоративной организацией, гаражный кооператив является, согласно пункту 4 статьи 123.1 ГК Российской Федерации, собственником своего имущества и в соответствии с положениями главы 4 данного Кодекса, в частности ее параграфа 1, может открывать расчетный и иные счета в банках, иметь печати и штампы, совершать от своего имени любые сделки, не запрещенные законом, для достижения своих уставных целей, приобретать имущественные и неимущественные права. При этом он отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом, но не несет ответственности по обязательствам своих членов. Его члены, в свою очередь, солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам в пределах невнесенной части дополнительного взноса, что предусмотрено пунктом 2 статьи 123.3 данного Кодекса.
Как и другие некоммерческие корпоративные организации, гаражные кооперативы не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (пункт 1 статьи 50 и статья 65.1 ГК Российской Федерации). Гаражный кооператив, созданный для удовлетворения потребностей в создании и эксплуатации гаражей, а также для управления имуществом общего пользования, обеспечивает содержание гаражной инфраструктуры и предоставление его членам коммунальных услуг, необходимых для эксплуатации гаражей (электро-, водоснабжение и пр.), и осуществляет свою деятельность за счет имущественных (паевых и иных) взносов его членов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 65.1 ГК Российской Федерации в связи с участием в корпоративной организации ее участники приобретают корпоративные (членские) права и обязанности в отношении созданного ими юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом. Кооперативные права и обязанности участников (в том числе членов гаражного кооператива) сохраняются до прекращения юридического лица – до внесения сведений о его прекращении в единый государственный реестр юридических лиц.
3.2. Гаражный кооператив, действуя в гражданском обороте от собственного имени, но в интересах и, в экономическом смысле, за счет своих членов, выступает для них средством создания имущества и правовой формой управления им. Полезный эффект от этого своими действиями извлекают все члены кооператива вне зависимости от приобретения ими права собственности на отдельные гаражи. Причем федеральным законодательством не установлены какие-либо особые требования к таким кооперативам, в том числе к лицензированию их деятельности, и к лицам, осуществляющим функции их органов. Это также говорит о том, что такие кооперативы не могут рассматриваться как профессиональные участники гражданского оборота, а их органы – как состоящие из квалифицированных специалистов по корпоративному управлению. Обязанность участия в управлении гаражным кооперативом выступает для его членов вынужденным условием реализации их бытовых потребностей и исполняется по мере знаний и возможностей, присущих рядовым гражданам, – без свойственных подготовленному управленцу прогнозирования и минимизации рисков, сопряженных с хозяйственной деятельностью организации, включая риски прекращения ее деятельности по указанным в пункте 1 статьи 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» основаниям.
Для любой некоммерческой организации, а значит, и для гаражного кооператива регулярные банковские операции не являются непременным проявлением его уставной деятельности, и потому неосуществление в течение последних двенадцати месяцев операций по одному банковскому счету не может расцениваться в качестве неопровержимого доказательства прекращения его деятельности. Соответственно, и непредставление за это время документов налоговой отчетности хотя и может свидетельствовать о нарушениях закона и служить основанием для привлечения кооператива к налоговой ответственности, но не должно быть признано достаточным для исключения его из единого государственного реестра юридических лиц.
Согласно действующему законодательству регистрирующие органы не имеют полномочий уведомлять юридическое лицо, в том числе гаражный кооператив, о том, что ему грозит признание прекратившим деятельность на основании пункта 1 статьи 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», иначе как путем опубликования в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридического лица, своего решения о предстоящем его исключении из реестра. В такой ситуации они могут и не получить от фактически действующего кооператива (продолжающего предоставлять своим членам коммунальные услуги, необходимые для эксплуатации гаражей, и собирать имущественные взносы своих членов) своевременных возражений после опубликования сообщения о его предстоящем исключении из реестра, поскольку его члены – в отсутствие удобных способов информирования граждан о принятых регистрирующим органом решениях и не имея обыкновения знакомиться с касающимися, как правило, коммерческих организаций публикациями – не предвидят такой возможности. Даже в случае получения информации, подтверждающей, что деятельность кооператива продолжается, регистрирующие органы не вправе изменить решение об исключении юридического лица из реестра. Более того, они не вправе самостоятельно запрашивать у третьих лиц дополнительную информацию для установления факта прекращения кооперативом его уставной деятельности.
Вместе с тем регистрация в качестве юридического лица – обязательное условие легального существования некоммерческой организации, включая гаражный кооператив; без таковой его деятельность (в том числе обеспечение содержания имущества, требуемого для эксплуатации гаражей, и предоставление необходимых владельцам гаражей коммунальных услуг) становится невозможной. Главным негативным последствием прекращения деятельности гаражного кооператива путем его исключения из единого государственного реестра юридических лиц является утрата права на земельный участок, предоставленный ему под постройку гаражей (в части земель под не переданными в собственность граждан гаражами и земель общего пользования), что в дальнейшем может привести к сносу гаражей членов кооператива. При этом создание нового гаражного кооператива взамен исключенного из реестра не гарантирует восстановления утраченного права на земельный участок и возможности пользования гаражами.
Отсутствие у уполномоченных государственных органов обязанности информировать юридическое лицо о предстоящем исключении из реестра на основании рассматриваемых норм и эффективного механизма уведомления заинтересованных лиц об этом возлагает на членов гаражных кооперативов чрезмерные обязанности. Члены такого кооператива, заинтересованные в его сохранении как юридического лица, должны отслеживать информацию о том, представляет ли его исполнительный орган отчетность в налоговую инспекцию, осуществляются ли операции по его банковскому счету, и с этой целью – регулярно брать выписки из единого государственного реестра юридических лиц либо посещать сайты «Вестника государственной регистрации» и Федеральной налоговой службы для поиска публикаций о предстоящем прекращении деятельности организации, чтобы обжаловать соответствующие решения. Однако подобное поведение затруднительно и часто недостижимо для рядовых граждан. Тем самым на сегодняшний день отсутствует доступный для членов гаражного кооператива, эффективный и необременительный механизм получения сведений о предстоящем его исключении из единого государственного реестра юридических лиц.
Поскольку гаражный кооператив представляет собой основанное на членстве добровольное объединение, как правило, именно граждан, то при его исключении из реестра пострадавшими и наиболее незащищенными становятся лица, которые не являются специалистами в сфере корпоративного управления. Стандарт должной осмотрительности, применяемый к ним в данном случае, явно завышен. Несвоевременное получение информации о принятии регистрирующим органом решения о предстоящем исключении кооператива из реестра и пропуск срока на предъявление заинтересованными лицами заявлений, предусмотренных пунктом 3 статьи 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», не должны подвергать членов гаражного кооператива риску неблагоприятных последствий, связанных с прекращением его деятельности, даже в случае неправомерных действий его руководства и, следовательно, недостаточной заботливости членов кооператива при формировании его органов и при контроле за ними.
4. О несовершенстве рассматриваемого правового регулирования свидетельствует и противоречивая правоприменительная практика.
Наряду с судебными актами, в которых, отказывая в признании недействительными решений регистрирующих органов об исключении кооперативов из реестра, суды без полной и всесторонней оценки всех доводов участвующих в деле лиц, представленных ими доказательств лишь ссылаются на опубликование решений о предстоящем прекращении организаций и на возможность представления заинтересованными лицами возражений, складывается и иной подход к проблеме административного прекращения недействующих лиц (как коммерческих, так и некоммерческих организаций).
В соответствии с позицией Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (определение от 23 марта 2021 года № 305-ЭС20-16189) наличие признаков, названных в статье 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», само по себе не может быть безусловным основанием для исключения юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц и такое решение может быть принято только при фактическом прекращении деятельности хозяйствующего субъекта. Эта правовая позиция в целях обеспечения единообразия судебной практики включена в Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2021), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июня 2021 года (пункт 24).
5. Таким образом, взаимосвязанные положения пунктов 1–4 статьи 21.1 и пункта 7 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» не соответствуют статьям 35 (части 1 и 2), 45 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они – по смыслу, придаваемому им судебным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, – служат основанием для признания гаражного кооператива недействующим и для его исключения из единого государственного реестра юридических лиц по формальным признакам, не учитывая специфику гаражного кооператива как объединения граждан, специально предназначенного для обеспечения им возможности использовать имущество в личных целях, без активного участия в гражданском обороте, без осуществления приносящей доход деятельности и без профессионального управления организацией.
Федеральному законодателю надлежит – руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, – внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить механизм информирования, помимо обычного опубликования соответствующего решения, регистрирующим органом гаражного кооператива, в отношении которого принято решение о предстоящем исключении из единого государственного реестра юридических лиц, и лица, имеющего право действовать без доверенности от имени этого кооператива, об указанном решении и о возможности направить в регистрирующий орган возражения при продолжении осуществления кооперативом уставной деятельности.
Решение Суда:
1. Признать взаимосвязанные положения пунктов 1–4 статьи 21.1 и пункта 7 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 35 (части 1 и 2), 45 и 55 (часть 3), в той мере, в какой – по смыслу, придаваемому им судебным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, – при их применении к признанию гаражного (гаражностроительного) кооператива фактически недействующим и к его исключению из единого государственного реестра юридических лиц на основании одной лишь констатации таких формальных признаков, как отсутствие операций по банковскому счету и непредставление отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, данные нормы не позволяют учесть специфику этого вида юридического лица как объединения граждан, специально предназначенного для обеспечения им возможности использовать имущество в личных целях, как правило, без активного участия в гражданском обороте, без осуществления приносящей доход деятельности и без профессионального управления организацией.
2. Федеральному законодателю надлежит, исходя из требований Конституции Российской Федерации, внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
Впредь до вступления в силу указанных изменений судам следует применять взаимосвязанные положения пунктов 1–4 статьи 21.1 и пункта 7 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в настоящем Постановлении.
3. Правоприменительные решения по делу с участием гражданина Тринько Владимира Ивановича, вынесенные на основании взаимосвязанных положений пунктов 1–4 статьи 21.1 и пункта 7 статьи 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в той мере, в какой настоящим Постановлением они признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 5 статьи 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
