«Налоговая система нуждается в реформировании»

25 июня состоялась VI ежегодная налоговая конференция РСПП «Налоговая политика в условиях выбора пути развития России». Среди участников конференции был заместитель руководителя Комитета РСПП по бюджетной и налоговой политике, член рабочей группы по вопросам совершенствования налогового законодательства Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ Сергей Юрьевич Беляков. Мы попросили его рассказать о современном состоянии налоговой системы в России

– Сергей Юрьевич, одна из основных тем, которая сейчас обсуждается профессиональным сообществом и волнует бизнес, – это налоговая политика государства на ближайшую перспективу. «Основные направления налоговой политики на 2009–2011 гг.» (далее – «Основные направления»), разработанные Минфином России, в целом одобрены Правительством РФ. Как РСПП оценивает данный документ? Все ли из того, что на взгляд бизнеса требовалось разрешить, учтено в документе?

– Для начала отмечу позитивность формата обсуждения подобных вопросов. Один из самых больших рисков для бизнеса – непредсказуемость принимаемых государством решений. Особенно это актуально в сфере налоговых решений. Открытое обсуждение «Основных направлений» позволяет бизнесу участвовать в процессе принятия решений, а также качественно планировать свою финансовую и налоговую политику. Результатом диалога с Министерством финансов РФ стало включение в «Основные направления» ряда предложений РСПП по совершенствованию налоговой системы, в частности по вопросу совершенствования амортизационной политики и НДС как в части снижения ставки, так и в части его администрирования.

Однако, оценивая «Основные направления» в целом, отмечу отсутствие нацеленности налоговой политики на создание механизмов стимулирования развития бизнеса. Поясню: задачи, которые сегодня стоят перед экономикой России, актуальны не потому, что их озвучил Президент РФ, а потому, что их решение – вопрос конкурентности российской экономики. Давно назрела необходимость в поддержке перерабатывающей промышленности – экономика не может развиваться только как сырьевая. При этом сегодня темпы прироста импорта составляют порядка 40%. Это ставит под вопрос само существование внутреннего производства. Поэтому на решение задачи по диверсификации экономики и должна быть нацелена экономическая политика, а значит, и налоговая политика как ее часть.

«Основные направления» в этом плане консервативны. Подход Минфина России, который прослеживается в документе, основан на сравнении и оценке любого решения в пользу бизнеса с точки зрения выпадающих доходов бюджета и т.  п. На наш взгляд, данная оценка нужна, но не должна быть приоритетной. Любые меры налогового стимулирования, предполагающие снижение налоговой нагрузки, повлекут уменьшение сумм налоговых доходов бюджета. Но такие меры потому и называются стимулирующими, что предполагают направление оставшихся в распоряжении предприятий средств на развитие. Кроме того, если государство решило снижать зависимость экономики от цен на энергоресурсы, то сейчас принимать соответствующие меры для этого самое время, поскольку профицитный сейчас бюджет страны через несколько лет перестанет быть таковым. 

– Часть положений «Основных направлений» посвящена одной из актуальных на сегодня проблем – налоговому контролю трансфертных цен. Однако подготовленный Минфином России законопроект не устраивает специалистов. Есть даже альтернативный проект, разработанный Финансовой академией при Правительстве РФ. Какую позицию занимает РСПП?

– Проблема с контролем трансфертных цен действительно есть; она поднята достаточно давно, но обсуждается до сих пор. На сегодня Минфину России поручено доработать законопроект с учетом позиции бизнеса, Администрации Президента РФ, Минэкономразвития России и ФНС России. Я перечисляю данные государственные органы потому, что они абсолютно солидарны с позицией бизнеса. Основная мысль: нельзя контроль за трансфертными ценами рассматривать исключительно как механизм предотвращения злоупотреблений, связанных с использованием налогоплательщиками трансфертных цен. Механизм контроля трансфертных цен во всем мире используется для того, чтобы определить место и объем налогообложения прибыли, а бороться с фирмами-однодневками и другими злоупотреблениями следует другими, общими методами. Именно поэтому РСПП поддерживает альтернативный законопроект. На наш взгляд, проект Минфина России требует концептуального пересмотра, исходя из цели особого вида контроля, каким является контроль за трансфертными ценами. Следует минимизировать количество изменений в Налоговый кодекс РФ. Масштабная правка кодекса в этой части перечеркнет сложившуюся правоприменительную и арбитражную практики. А это значит, что налоговые органы будут вынуждены экспериментировать, осваивая новые, сложные механизмы контроля. В результате таких экспериментов пострадает налогоплательщик. Кроме того, попытка ориентироваться на международный опыт не бесспорна, поскольку и мировая практика меняется, и наши налоговые органы к этому не готовы. 

– Этот вопрос связан с предыдущим и в большей степени интересует крупнейших налогоплательщиков. Речь идет о также разработанном Минфином России законопроекте о консолидированном плательщике налога на прибыль организаций. РСПП является активным участником обсуждения данного документа. Расскажите, какой подход у РСПП к этому новому для России институту? Какие положения хотелось бы видеть бизнесу в данном акте?

– Как известно, данный проект рассматривается вместе с законопроектом о контроле трансфертного ценообразования, поскольку изначально его разработчики исходили из того, что создание консолидированной группы обеспечит налогоплательщикам защиту от контроля за трансфертными ценами. С таким подходом мы, конечно, не согласны! Вступление в консолидированную группу ни в коей мере не должно стимулироваться тем, что налогоплательщики не будут подвергаться контролю за применяемыми ими ценами. Поэтому указанные законопроекты вполне могут быть приняты и вводиться в действие независимо друг от друга.

Консолидация вводится для других целей, и участие в ней – добровольное решение компании. Поэтому мотивы принятия такого решения должны быть экономическими, а не основанными на цели снижения налоговых рисков, вызванных контролем за трансфертными ценами. Кроме того, решение о консолидации повлечет огромные издержки для компаний: потребуется составление единой отчетности, ее обработка, обобщение и проверка; в какой-то степени потребуется перестройка бизнеса. По данным РСПП, на сегодня лишь одна группа компаний в России готова объединиться в целях уплаты налога на прибыль по тем правилам, которые предлагаются законопроектом; заинтересованы в консолидации еще ряд компаний. И это вполне объяснимо. 

– В законопроекте установлен порог участия в консолидированной группе: доля участия основного общества в каждом дочернем должна составлять не менее 90%. Как Вы оцениваете данное положение? Учитывает ли оно интересы всех налогоплательщиков, для которых использование данного института необходимо?

– Это действительно высокий показатель, но мировой опыт демонстрирует, что такой порог всегда высок. В некоторых странах он составляет даже 100-процентную долю участия.

Для России институт консолидации новый, поэтому законодатель должен четко ограничить круг компаний, которые могут участвовать в консолидации. Но дело не в этом. В проекте есть другой, более негативный момент: установлены чрезмерно высокие экономические показатели, которым должны отвечать компании – участники консолидированной группы. Именно их и следует снижать, основываясь на реальных статистических данных, а иначе вряд ли кто из компаний в России сможет создать консолидированную группу. 

– Известны ли Вам примерные сроки принятия указанных законопроектов?

– Проект закона о трансфертных ценах не раз обсуждался в Правительстве РФ. Есть ощущение, что Правительство РФ понимает, что в таком виде, как сейчас, законопроект не может быть принят. По второму законопроекту – о консолидированном налогоплательщике – сроки не ясны, хотя, на мой взгляд, затягивать с его принятием не стоит. 

– Сергей Юрьевич, как Вы считаете, приемлем ли для России существующий во многих зарубежных странах такой подход к работе контролирующих органов с налогоплательщиками, как оказание определенного рода услуг, а не только выполнение фискальных функций?

– Нельзя отрицать фискальную функцию налогов, контроль за уплатой которых осуществляют налоговые органы. Другое дело, что если эту задачу ставить не на первое место, в итоге будет достигнут больший эффект.

В Европе, к которой Россия себя причисляет, налоговые органы выступают в роли консультантов по налогам и сборам. И с учетом усложнения процессов в экономике эта функция будет реализовываться все больше, поэтому считаю неверной существующую точку зрения о том, что налогообложение должно упрощаться. При этом налогоплательщик может детально и не знать налогового законодательства. Помочь ему разобраться в специфике налогообложения и правильно уплатить налоги должны налоговые органы. 

– Прослеживается ли такой подход в предпринимаемых государством шагах, в том числе в «Основных направлениях»?

– Россия только на пути к такому типу отношений. Культура уплаты налогов и доверительные отношения между налогоплательщиком и налоговыми органами только начали формироваться. И одними поправками в законодательство исправить существующую ситуацию невозможно. 

– Что, на Ваш взгляд, требуется предпринять?

– Сложный вопрос. Должна меняться, как я уже сказал, культура уплаты налогов. Платить налоги нужно, но при этом налогоплательщики должны понимать, на какие цели государство тратит полученные средства. В свою очередь государство должно чувствовать ответственность перед налогоплательщиками и некую подотчетность им. Правила игры для обеих сторон должны быть четкими и открытыми. 

– Сейчас активно обсуждается реформирование НДС – налога, который является основной составляющей федерального бюджета. Не обошли вниманием эту тему и участники налоговой конференции РСПП, состоявшейся 25 июня. Минфин России предлагает оптимизировать перечень документов, обосновывающих льготную ставку, более четко прописать требования к оформлению счетов-фактур и т. п.

– НДС, пожалуй, самый сложный налог и для бизнеса, и для государства. При этом он является бюджетообразующим, поэтому все предложения по снижению налоговой ставки всегда будут подкреплены расчетами о поступлении налога в бюджет. Вполне понятна позиция Минфина России, отвечающего за бюджет, который считает, что без точных и детальных расчетов нельзя принимать решение о снижении ставки налога. До первого августа этот вопрос должен быть проработан соответствующими министерствами, для того чтобы Правительством РФ было принято окончательное решение по ставке налога.

РСПП настаивает на единой ставке НДС и ее снижении до 10%, т.  е. до льготной ставки, которая предусмотрена сейчас для отдельных социально значимых операций. Мы прекрасно понимаем, что иногда разность ставок используется в схемах неуплаты налогов. Предложения о том, что ставку нужно снижать постепенно (сначала до 16% и т.  д.), выглядят довольно странно, поскольку, кроме некоторого снижения нагрузки на предприятия, никакого другого эффекта эта мера не принесет. А нам необходимо обеспечить структурные изменения в экономике. Для этого необходимо одномоментное радикальное снижение ставки НДС.

Но главное – никакая иная мера, например снижение ставки по налогу на прибыль, не способна привести к необходимому стране структурному эффекту. Мы подсчитали, что если воспользоваться альтернативным предложением о снижении ставки налога на прибыль, то для достижения требуемого эффекта эта ставка должны составлять не выше 9% (!). При этом не стоит забывать, что НДС полностью поступает в федеральный бюджет, а налог на прибыль распределяется по разным уровням бюджетов. Как в таком случае компенсировать выпадающие доходы регионов? К тому же снижение ставки по налогу на прибыль имеет положительное значение только для высокоприбыльных сырьевых компаний. 

– В части администрирования НДС вряд ли бизнес доволен тем, как происходит сейчас контроль за этим налогом...

– Предложения РСПП касаются не только ставки. Администрирование НДС – отдельная тема. Все понимают, что улучшение качества администрирования приведет к упрощению уплаты НДС и большей собираемости налогов. Мы должны уйти от существующей сейчас ситуации, когда налог собирают не с тех, кто должен, а с тех, кто его и так платит, прибегая к необоснованным отказам в возмещении налога или к затягиванию сроков его возврата, а также привлекая к ответственности налогоплательщиков, поставщики которых оказались недобросовестными.

Наши предложения: необходимо упростить правила ведения счетов-фактур, исключить из обязательных реквизитов те, которые не несут содержательной нагрузки, но которые сейчас препятствуют налогоплательщикам в реализации имеющегося у них права на вычет. В Налоговом кодексе РФ должен быть установлен исчерпывающий перечень оснований, позволяющих налоговым органам принять решение об отказе в налоговом вычете. В принципе, этой позиции придерживается и Минфин России.

Другой вопрос, требующий оперативного разрешения, – возмещение НДС по итогам камеральной налоговой проверки в части, признанной налоговым органом. Сейчас, например, если налогоплательщиком заявляется к возмещению сумма на миллионы рублей, а налоговый орган не соглашается с суммой в тысячу рублей, оставшаяся – значительная для налогоплательщика – сумма «зависает» до разрешения спора. Поэтому в законодательстве следует прописать возможность возмещения суммы налога в неоспариваемом размере. 

– Как показывает практика, довольно часто налогоплательщик, даже пройдя все судебные инстанции и добившись решения о возмещении налога из бюджета, реально вернуть его не может. Неисполнение решений суда стало обычным делом. Как бизнес думает бороться с таким негативным явлением?

– Я бы разбил проблему на две составляющие. Одна заключается в том, что налоговый орган, даже понимая необоснованность своих претензий и возможность последующего проигрыша спора в суде, выносит решение об отказе в возмещении налога. Причина ясна – давление вышестоящих налоговых органов. Но это отдельная тема, связанная с одним из уже затронутых нами вопросов о качестве работы налоговых органов.

Вторая составляющая проблемы – непосредственно неисполнение состоявшегося судебного решения. Мы постоянно поднимаем вопрос об ответственности, в том числе уголовной, налоговых органов и их должностных лиц. Никакие другие меры, к сожалению, не способны решить эту проблему, хотя не нужно питать иллюзии, что после введения уголовной ответственности резко увеличится количество уголовных дел. Важен сам факт существования такой ответственности, который бы стимулировал отдельно взятого чиновника более ответственно осуществлять государственные функции. Жаль, что в этом вопросе мы столкнулись с серьезными возражениями со стороны государственных органов. 

– Возможно, рассматриваемый в настоящее время ВАС РФ проект постановления Пленума поможет разрешить эту проблему? Речь идет о постановлении по вопросам возмещения ущерба, причиненного незаконными решениями, действиями и бездействием государственных органов и их должностных лиц.

– Возможность предъявить требование о возмещении ущерба существует в законодательстве, но, к сожалению, только формально. Реальных случаев возмещения убытков в практике ничтожно мало. Надеюсь, что решение высшей судебной инстанции будет способствовать изменению ситуации. В целом же инициативу ВАС РФ можно оценить высоко – он пытается переломить существующую ситуацию, поскольку финансовые стимулы – это тоже достаточно эффективный инструмент. 

– Отдельно хотелось бы обсудить постановление Пленума ВАС РФ по применению статьи 169 ГК РФ, которая предусматривает «суровые» последствия признания сделки недействительной. По Вашему мнению, достаточно ли данного документа, чтобы бизнес четко понимал, в каких случаях и по чьей инициативе возможно применение данной статьи?

– Это позитивное постановление. Оно поставило барьер для налоговых органов, которые до недавнего времени могли, воспользовавшись статьей 169 ГК РФ, взыскать с налогоплательщика не только налоговые платежи, но и иные суммы, относящиеся к самой сделке, что недопустимо. Фактически постановление сделало нормы статьи 169 Кодекса «мертвыми» для налоговых органов.

Другое дело, что налоговые органы могут настаивать на признании сделки мнимой или притворной, но это нормальная практика. В таком случае им придется сначала доказать суду действительный характер сделки, а потом производить налоговые доначисления. 

– Как в целом РСПП оценивает деятельность ВАС РФ, который за последнее время принял не один важный для налогоплательщиков документ. Это и постановления по НДПИ, и постановление по обоснованности затрат...

– Последние года два мы можем наблюдать активность ВАС РФ. Суд старается привести арбитражную практику к единообразию. Безусловно, это плюс в оценке его работы. Но при этом возникают вопросы, насколько тогда необходимы изменения налогового законодательства и не лучше ли идти по пути формирования единой судебной практики, ее обобщения и систематизации.

Для ответа на эти вопросы уместно обратиться к практике нижестоящих арбитражных судов, анализ которой показывает ее неоднозначность, а порой и противоречивость. Проблемы с применением и толкованием норм налогового законодательства были, есть и будут всегда, и одними постановлениями ВАС РФ их, к сожалению, не решить. Суд просто не справится с таким объемом. Также не надо забывать о том, какое беспрецедентное давление оказывается на судей территориальных арбитражных судов со стороны налоговых органов. Это явление признает и Председатель ВАС РФ Антон Иванов. Могу только высказать пожелание, чтобы на суды давление оказывал только закон. 

– Давайте вернемся к налогам. Госдума приняла ряд законов, которые вносят изменения в восемь глав НК РФ. Это акцизы, НДФЛ, ЕСН, налог на прибыль, НДПИ и специальные налоговые режимы. Как оценивает РСПП эти новшества?

– Данные законы носят адресный характер. У РСПП были свои предложения на этот счет. Если коротко, наше основное предложение касается налога на прибыль в части либерализации амортизационной политики: повышение коэффициента ускоренной амортизации для НИОКР до 30%, сокращение сроков полезного использования оборудования, сближение бухгалтерского и налогового учетов. Пока эти предложения проходят согласования в Правительстве РФ и не приняты. 

– Есть предложение Московской городской Думы, которое состоит в том, чтобы на законодательном уровне обязать работодателей компенсировать работникам стоимость обедов. Как Вы относитесь к такой инициативе? Не лучше ли ввести в Налоговый кодекс РФ нормы об освобождении от налогообложения подобных выплат, чтобы стимулировать работодателей, как это делается в других странах?

– Московское правительство и городская законодательная власть всегда достаточно радикальны в части переложения обязательств государства на бизнес. На самом деле новая обязанность ни к чему, кроме как к уменьшению размера зарплаты работников ровно на сумму этой компенсации, не приведет.

Решение о компенсации работодатель должен принять сам, но для этого нужны какие-то экономические стимулы. В данном случае такими стимулами будут соответствующие освобождения от налогообложения, закрепленные в Налоговом кодексе РФ. Поэтому наиболее разумным является второе предложение.

Конечно, рынок труда в России, как и за рубежом, и так понуждает работодателей платить за питание своих работников. Крупные компании, несмотря на отсутствие налоговых льгот, делают это и сейчас. Но если мы хотим улучшить условия труда всех работников, без поправок в налоговом законодательстве не обойтись.