«Нам еще немало предстоит сделать в реформировании налоговой системы, чтобы изменить ситуацию…»

– Леонид Борисович, начнем с актуальной для всех темы – налоговый контроль. Как бы Вы охарактеризовали налоговый контроль в Узбекистане, какие методы чаще всего используют налоговые органы?

– Основная форма налогового контроля – налоговые проверки. По законодательству Узбекистана плановые проверки финансово-хозяйственной деятельности микрофирм, малых предприятий и фермерских хозяйств должны проводиться не чаще одного раза в четыре года, других субъектов предпринимательства – не чаще одного раза в три года.

Проверки осуществляются только органами государственной налоговой службы. Если в ходе проверок выявлены признаки налоговых и валютных преступлений, то данные факты проверяются Департаментом по борьбе с налоговыми, валютными преступлениями и легализацией преступных доходов при Генеральной прокуратуре РУз. Территориальные налоговые органы также могут проверять налогоплательщиков, зарегистрированных в других районах (городах), но только совместно с налоговым органом по месту регистрации проверяемого.

В отличие от России приостановление операций по счетам налогоплательщика в банках возможно только в судебном порядке. Хотя есть и исключения – например, если выявлены случаи легализации доходов, полученных от преступной деятельности.

Однако это только внешняя сторона – в реальности правоприменение, увы, далеко от соответствия закону, и имеющиеся проблемы с трудом находят разрешение. Из года в год исследования Международной финансовой корпорации (IFC) «Деловая среда в Узбекистане глазами представителей частного бизнеса» сноска 1свидетельствуют о несправедливых и незаконных результатах налоговых проверок, несовершенстве механизма защиты прав предпринимателей.

– В чем, на Ваш взгляд, причины такой ситуации?

– Среди причин можно выделить две основные. Первая – это противоречивость и пробелы законодательства, как следствие – высокий риск быть обвиненным в нарушении закона и сурово наказанным. Налоговый кодекс РУз, введенный в действие с 1 января 2008 г., не только не упростил налоговую систему и не усовершенствовал административные процедуры, но и потерял авторитет кодифицированного закона: за один год в него было внесено 79 поправок и изменений.

Вторая причина – отсутствие доверия к налоговым органам. Предприниматели понимают, что цель налоговых органов – в любом случае найти правонарушение, а вовсе не предотвратить его совершение. Налоговые органы отбирают организации для проверки в зависимости от оборота наличности – в первую очередь предприятия общественного питания и торговли, затем – промышленности и строительства. На предприятиях общепита и торговли чаще всего проводятся и несанкционированные проверки сноска 2.

По данным IFC, контролирующие органы часто обходят требование законодательства о судебном взыскании финансовых санкций. Например, инспекторы не применяют против предприятия финансовые санкции, а искусственно завышают сумму налогов, которую оно должно уплатить в бюджет. Сумма доначисленных таким образом налогов затем взыскивается с предприятий в безакцептном порядке. После этого уже заботой предприятия становится обращение в суд для отмены решения налогового органа.

Такая ситуация больше подходит для «Русского мытаря». А если серьезно, то сложившаяся практика, к сожалению, негативно влияет на привлекательность экономики страны: в рейтинге благоприятности деловой среды Doing Business-2009, куда входит 181 государство, Узбекистан занимает 138-е место. Для сравнения: Казахстан – 70-е, Кыргызстан – 68-е. По критерию налогового бремени Узбекистан, увы, пока входит в последнюю десятку.

– Как налажено взаимодействие налогоплательщиков и налоговых органов, удается договориться?

– Личная практика не позволяет говорить о положительном для налогоплательщика досудебном разрешении спора, возникшего после налоговой проверки. На налоговые органы возложена обязанность выполнить квартальный или годовой планы поступлений в бюджет. Система проверок основана на количестве выявленных нарушений и начисленных штрафов, часть из которых, кстати, идет на стимулирование налоговых инспекторов (через специально созданный внебюджетный фонд). Если говорить о взаимодействии, то оно носит, скажем так, неофициальный характер – наравне с неофициальными платежами, имеющими место при проверках, о чем не постеснялись сказать предприниматели, опрошенные в рамках исследований IFC.

– ФНС России разработала Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок сноска 3. Ее внедрение в практику направлено на повышение налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков, совершенствование организации работы налоговых органов. Как Вы считаете, такой способ действительно эффективен?

– В Узбекистане с подачи международных экспертов пока только обсуждают идею совершенствования налогового контроля. Так же как и в России, концепцию отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок предлагают построить на системе риск-анализа. Но насколько система риск-анализа применима для целей налоговых проверок?

 Сторонники концепции ссылаются на то, что система риск-анализа уменьшает влияние фактора субъективности при отборе предприятий для налогового контроля. Но о какой объективности может идти речь, если критерии разрабатывает налоговый орган, пусть даже они время от времени будут пересматриваться? Почему бы не привлечь к этому процессу законодателя и бизнес-сообщество? Вместо этого заявляют, что в ряде случаев критерии рисков должны быть конфиденциальными.

На мой взгляд, обсуждение концепции только отвлекает от реальных проблем в налоговой сфере. В частности от того, как реализовать известный принцип «Налоговое законодательство должно быть сформулировано таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги, когда и в каком порядке он должен платить».

Согласитесь, что только ясные и недвусмысленные законы, применение которых возможно без вспомогательных средств и объяснений третьих лиц, способны изменить ситуацию…

– В России богатая арбитражная практика. По сути, решения высших судебных органов становятся прецедентами, которыми руководствуются участники налоговых правоотношений. В Узбекистане такая же ситуация?

– В России судебные решения рождаются в силу квалифицированного «противостояния» компетентных адвокатов и налоговых служб. Их эффективность определяется также независимостью судей, их приверженностью принципам права, а также профессиональной и научной средой, в которой появляются прецеденты. Пусть не всеми решениями российских судов можно гордиться, но они есть. В Узбекистане ситуация иная – например, налогоплательщик лишен права самостоятельно обратиться в Конституционный суд с вопросом о конституционности того или иного нормативного акта.
Да, мы движемся вперед, есть многочисленные победы налогоплательщиков, но это не та статистика. Нужны показательные дела с точки зрения независимости судей, когда налогоплательщик увидит посыл судебной власти и обратится в суд не потому, что идти больше некуда. Нет ни одного опубликованного решения хозяйственного суда Узбекистана, где судья в условиях противоречивого законодательства толковал бы нормы права, базируясь на духе и целях Конституции. Поэтому нам еще предстоит немало сделать в реформировании налоговой системы, чтобы изменить ситуацию.

В Узбекистане есть проблема общедоступности судебных решений, они публикуются фильтрованно. В апреле этого года я в качестве эксперта принимал участие в заседании КС РУз по делу, связанному с налогообложением частного предприятия, но, увы, это решение до сих пор не опубликовано.

– Российский законодатель, внедряя практику внесудебного разрешения налоговых споров, ввел обязательное апелляционное обжалование некоторых решений налогового органа. Есть ли что-то подобное в Узбекистане?

– Обязательного апелляционного порядка, как в России, НК РУз не предусматривает, хотя административная возможность обжалования решений налоговых инспекций существует. В 1998 г. был создан Экспертный совет Государственного налогового комитета РУз (ГНК РУз), в который входят эксперты этого комитета, представители Минфина и Минюста РУз, учебных заведений, научно-исследовательских институтов и др.

Задача Совета – разрешать наиболее сложные налоговые споры. Он вправе вносить предложения об изменении, отмене или оставлении в силе решений налоговых органов о применении финансовых и административных санкций (по законодательству Узбекистана финансовые санкции регламентируются НК РУз, а административные – Кодексом РУз об административной ответственности) или продлевать сроки взыскания санкций с учетом финансово-хозяйственного положения налогоплательщика (но на срок не более года).

Напрямую налогоплательщик не может обратиться в Совет, это делают подразделения ГНК или Минфина РУз. Однако не согласный с решением Совета налогоплательщик вправе обжаловать его в суд или Председателю ГНК РУз в десятидневный срок.

В течение восьми лет я был членом этого Совета и могу сказать, что нередко возникали ситуации, когда позиция налогового органа не поддерживалась ни Минфином, ни Минюстом РУз, что для нашей «единой» системы государственных органов редкость. На мой взгляд, Экспертный совет ГНК РУз – интересный механизм для привлечения внимания тех, кто отвечает за адекватную налоговую политику и защиту прав предпринимателей, а также некая досудебная апелляционная инстанция. Де-юре Совет существует до сих пор, но, к сожалению, я давно не слышал о его решениях.

– В России высказываются предложения о введении практики заключения мировых соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками. Приводится положительный опыт европейских стран. Что Вы скажете об этом?

– Мне трудно судить о реалиях применения мирового соглашения в России – поговорим с учетом положений законодательства Узбекистана и нашей практики. В НК РУз нет такой формы завершения спора. Судебное правоприменение, допуская эту формулировку, не разрешает заключать мировые соглашения, когда государственные органы предъявляют иск в защиту прав и охраняемых законом интересов государства. Еще в 2006 г. высшие судебные инстанции общей и хозяйственной юрисдикции специально оговорили, что по делам о применении к субъектам предпринимательства мер правового воздействия не допускается заключение мирового соглашения между этими субъектами и контролирующими органами.

Полагаю, что практика заключения мировых соглашений в публичной сфере нарушает принципы законности государственного управления, соразмерности, обязательности и, наконец, справедливости налогообложения. Элемент субъективности, присутствующий в процессе заключения мировых соглашений, безусловно, требует правовой экспертизы таких соглашений на коррупциогенность. Кстати, Минюст РУз отказался зарегистрировать модель договора Минфина РУз с налогоплательщиком о предоставлении налогового кредита (вид административного соглашения) как нормативный акт.

Правда, некоторые положения налогового законодательства Узбекистана дают повод увидеть в действиях властей по отношению к налогоплательщику признаки публично-правового компромисса. У нас работает механизм отсрочки (рассрочки) исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налога, который предполагает прекращение начисления налогоплательщику пеней или даже списание пеней и штрафных санкций. Эти вопросы находятся в ведении Республиканской комиссии по сокращению просроченной дебиторской и кредиторской задолженности и укреплению дисциплины платежей в бюджет, созданной в 2004 г. Комиссию возглавляют два сопредседателя – министр финансов и председатель Центрального банка РУз. Предоставляется некая государственная помощь в восстановлении платежеспособности предприятий и организаций приоритетных отраслей экономики, испытывающих временные финансовые затруднения. Максимальный срок отсрочки (рассрочки) – 24 месяца.

– Что еще характерно для налоговой системы Узбекистана?

– Приведу два примера, которые, как мне известно, отсутствуют в правовых системах стран СНГ и характерны скорее для системы с избыточным государственным регулированием – это налоговый контроль финансовых инспекторов Минфина РУз на отдельных предприятиях и институт участковых налоговых инспекторов.

Финансовые инспекторы появились на предприятиях Узбекистана в 1997 г. Их основная задача – содействие государственному контролю за полнотой и своевременностью поступления акцизного налога в бюджет. Только два уполномоченных органа исполнительной власти вправе определять, на каких предприятиях и в какой отрасли следует ввести эту должность, – это Правительство и Минфин РУз.

Вторая группа госслужащих также появилась в 1997 г. Их задача – обеспечение полноты и своевременности учета субъектов и объектов обложения местными налогами (налог на имущество и земельный налог). Они также контролируют физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в отведенных границах городских, районных участков, на предмет своевременности уплаты налогов. В отдельных случаях участковые государственные налоговые инспекторы вправе непосредственно получать суммы земельного налога, уплачиваемого дехканскими (крестьянскими. – Примеч. ред.) хозяйствами.

– Есть ли эффект от их работы?

– К сожалению, статистика по показателям работы финансовых инспекторов практически закрыта. Но сам факт вменения финансовым инспекторам разнохарактерных задач, дублирование ими отдельных полномочий других государственных служб (в том числе налоговой) не может свидетельствовать о рациональном государственном регулировании. Сложно найти обоснование таким функциям, как контроль за товарными потоками крупных партий товаров, которые производит предприятие якобы в целях недопущения их незаконного вывоза за пределы таможенной территории Республики и предотвращения попыток создания искусственного дефицита на эти товары. Или, например, такое полномочие финансовых инспекторов, как изучение содержания проектов контрактов о реализации произведенной продукции.
Приведенные примеры, по моему мнению, – свидетельство размывания единства контрольных налоговых функций, которое предполагает проведение налогового контроля одним государственным органом. Очевидно, что государство неадекватно понимает место исполнительной власти, роль государственных служащих и предпринимательскую свободу хозяйствующих субъектов.

– Леонид Борисович, «на десерт» юристы оставляют вопрос об ответственности. В России подготовлен законопроект, который позволяет налогоплательщику избежать уголовной ответственности, если он погасит начисленные налог, пени и штраф. Как регулирует этот вопрос законодательство Узбекистана?

– С 1999 г. в Уголовном кодексе РУз закреплено положение, согласно которому к лицу не применяется наказание в виде лишения свободы, если оно уплатит налоги или другие обязательные платежи на умышленно сокрытую, заниженную прибыль (доход) в полном объеме (ст. 184 УК РУз). Такая возможность предусмотрена в 12 составах экономических преступлений, различных по своему характеру.

Я не практикую в области уголовной юстиции, поэтому не могу судить об особенностях применения этого положения, но думаю, что подобные правила уместны с учетом либерализации уголовного законодательства.

Интервью подготовила Маргарита Завязочникова, юрист, эксперт-редактор журнала «Налоговед»