«Налоги должны платить все, за редкими исключениями»
15, Марта 2016
Аудитор органа парламентского контроля – Счетной палаты РФ Сергей Иванович Штогрин оценивает современную российскую налоговую систему, деятельность законодателя и налоговой службы, а также раскрывает секреты своей работы
Сергей Иванович Штогрин,
Аудитор органа парламентского контроля
БИОГРАФИЯ
Родился в 1948 г. в Хабаровске.
В 1971 г. окончил факультет самолетостроения Комсомольского-на-Амуре политехнического института, в 1983 г. – Хабаровскую высшую партийную школу.
В 1972–1973 гг. служил в армии.
1973–1991 гг. – комсомольская и партийная работа.
С 1983 г. – заведующий отделом организационно-партийной работы обкома КПСС Еврейской автономной области, с 1987 г. – первый секретарь Биробиджанского горкома КПСС.
1991–1995 гг. – председатель правления страховой компании «Логос».
1995–2013 гг. – депутат Госдумы второго–шестого созывов.
Был членом Комитета Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам, первым заместителем председателя Комитета, членом Комиссии по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности Комиссии по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности.
В 2007 г. вошел во фракцию КПРФ.
20 сентября 2013 г. назначен Госдумой на должность аудитора Счетной палаты РФ.
Родился в 1948 г. в Хабаровске.
В 1971 г. окончил факультет самолетостроения Комсомольского-на-Амуре политехнического института, в 1983 г. – Хабаровскую высшую партийную школу.
В 1972–1973 гг. служил в армии.
1973–1991 гг. – комсомольская и партийная работа.
С 1983 г. – заведующий отделом организационно-партийной работы обкома КПСС Еврейской автономной области, с 1987 г. – первый секретарь Биробиджанского горкома КПСС.
1991–1995 гг. – председатель правления страховой компании «Логос».
1995–2013 гг. – депутат Госдумы второго–шестого созывов.
Был членом Комитета Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам, первым заместителем председателя Комитета, членом Комиссии по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности Комиссии по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности.
В 2007 г. вошел во фракцию КПРФ.
20 сентября 2013 г. назначен Госдумой на должность аудитора Счетной палаты РФ.
– Сергей Иванович, у Вас богатый опыт работы в сфере финансов и налогообложения. Как Вы оцениваете современную российскую налоговую систему?
– У нас очень распространен термин «эффективный», но российскую налоговую систему никто никогда не оценивал с точки зрения эффективности. Это тема масштабного научного исследования, прежде чем начать которое нужно хорошо подумать, по каким критериям проводить оценку.
По поручению Госдумы мы исследовали эффективность налоговых льгот и их влияние на развитие экономики. И пришли к выводу, что льготы желательны, но на развитие экономики оказывают куда более значительное влияние другие факторы, например наличие инфраструктуры, сырьевой базы, человеческих ресурсов, рынков сбыта и т. д. Конечно, можно заманивать налоговыми льготами на Дальний Восток, но если только ими, то ничего путного не выйдет.
Как можно оценить ситуацию 2015 г.? По утверждению министра экономического развития А.В. Улюкаева, страна в кризисе. А по данным ФНС России, в 2015 г. по сравнению с 2014 г. в федеральный бюджет поступило налога на прибыль организаций 119,5%, НДС – 112,2%. Получается, даже в такой экономической ситуации, которая сложилась на сегодня, налоговые поступления растут.
Как после таких цифр охарактеризовать деятельность налогоплательщиков? Притом что в России организации и индивидуальные предприниматели самостоятельно исчисляют и уплачивают налоги, а налоговая служба помогает правильно и своевременно их платить. Цифры свидетельствуют, что наши налогоплательщики в основном добросовестные.
А общий вывод такой: с 1990 г. налоговая система России сформировалась, устоялась и работает таким образом, что доходы государства постоянно растут, даже независимо от нефтяных цен. Теперь главное не допускать перекосов, не принимать поспешных решений, не проводить эксперименты со всей страной.
– Зачем нужны Основные направления налоговой политики на трехлетку, которые регулярно готовит Минфин России?
– Они нужны в качестве ориентира и бизнесу, и законодателю. Ничего нового в них ждать не стоит, если, конечно, не произойдет чего-то экстраординарного. Основные направления не носят обязательного характера, но, составляя план законотворческой деятельности на год, Правительство РФ все же должно их учитывать.
Между тем сегодня этого не происходит. Если посмотреть План на 2016 г.1, можно увидеть, что по налогам в нем вообще ничего нет, по факту же очевидно, что в течение года будет предложен с десяток проектов налоговых законов. Например, на протяжении нескольких последних лет обсуждается налогообложение операций с помощью IT-технологий, электронной торговли. Не решен, а надо бы решить, вопрос налогообложения самозанятых граждан. Ничего этого в Основных направлениях налоговой политики нет.
– Вы долго работали в Госдуме. На Ваш взгляд, качество ее работы сегодня надлежащее?
– Проблемы есть и у законодательной, и у исполнительной власти, которая формирует налоговое законодательство. Известно, что большинство налоговых законопроектов готовит Правительство РФ, они проходят всестороннюю экспертизу в Комитете Госдумы по бюджету и налогам. Активное участие в законотворчестве принимает бизнес.
Конечно, порой изменения в налоговое законодательство прорабатываются недостаточно глубоко, и положительного результата от них нет, а иногда результат отрицательный.
Так, в 2011 г. были приняты две новые главы первой части НК РФ – о консолидированных налогоплательщиках и налоговом контроле за трансфертным цено-образованием. Законы были проработаны слабо, приняты поспешно. Идея заключалась в том, чтобы создаваемая группой компаний прибыль облагалась налогами не там, где находится ее головной офис, например в Москве, а там, где эта прибыль формируется. Вопрос касался не только частных компаний, но и крупных организаций с госучастием. На такую несправедливость жаловались -губернаторы, они обращали на это внимание и Президента РФ, и Правительства РФ.
В итоге цель была достигнута – такие компании, как «Газпром», «Роснефть», стали платить налоги там, где осуществляют добычу, но, объединившись в консолидированные группы, они теперь платят налогов несколько меньше. А остальные налогоплательщики оказались в менее выгодном положении: поступление налога на прибыль от них растет, а от консолидированных групп – -падает. Такая ситуация сложилась в Белгородской области, в Карелии. Эти регионы вообще ничего не получили от консолидации, притом что на их территориях продолжают работать компании, получающие прибыль.
Самое плохое здесь то, что Минфин России не сумел спрогнозировать возможные последствия принятия -Закона.
– Какое бы Вы предложили решение?
– Я предлагал этот Закон не принимать, а проблему решить иначе. Согласно НК РФ прибыль делится пропорционально стоимости основных фондов и фонду оплаты труда или численности работающих. Достаточно было урегулировать вопросы трансфертного ценообразования, понять, кого касается регулирование, какие компании под него подпадают, а их не так много. Центры прибыли создавали полтора десятка компаний, с ними и надо было работать налоговой службе и Администрации Президента РФ, а не решать проблему поправками в НК РФ.
Ценовой контроль внутрироссийских сделок также ни к чему не приведет. Никто в мире цены по внутренним сделкам не контролирует! Все борются с выводом прибыли за рубеж – вот этим бы лучше и занялись.
– Вы сказали, что не все проблемы экономики решаются налоговыми поправками…
– Да, налоговая система не изолированная, в жизни все взаимосвязано. Вспомните, в борьбе с алкоголизацией населения Правительством РФ было принято решение быстрыми темпами повышать акцизы на спиртное. То же самое было с акцизами на табак.
Еще работая в Госдуме, я вывел такую формулу: -если налоги больше затрат на контрабанду и контрафакт, то последние будут процветать. Только если станет на-оборот, не будет смысла заниматься противозаконной деятельностью.
Посмотрим на статистику: если в 2014 г. в сравнении с 2013 г. табачных акцизов в федеральный бюджет поступило 120,7%, или 379,105 млрд руб., то акцизов на крепкий алкоголь – 89,6%, или примерно 77 млрд руб. Что, пить меньше стали? Вряд ли, и об этом говорит другая статистика.
Принимая решения о повышении акцизов, государство должно одновременно бороться с самогоноварением, контрафактом и т. д.
Почему-то когда речь заходит о господдержке, первое, о чем вспоминают, это о налоговых льготах. По разным подсчетам выпадающие доходы бюджета от действующих налоговых льгот составляют от 2 до 7 трлн руб. с учетом освобождения от обложения НДС банковских финансовых операций.
Я убежден, что налоги должны платить все, за очень редкими исключениями.
Недавно в Счетную палату РФ поступил для оценки законопроект об освобождении от обложения земельным налогом земельного участка в восемь соток. Почему это предложено – понятно: в Подмосковье сформировалась такая кадастровая стоимость земли, что пенсионеру сложно уплатить 20 тыс. руб. налога. -Проблемы в кадастровой оценке, но это надо исправлять не так.
– Из Госдумы выходит много законов, в том числе налоговых (см. текст на полях). Распространена практика существенного изменения налоговых законопроектов во втором чтении. Что Вы на это скажете?
– Сегодня срочные меры не нужны, можно совершенствовать налоговое законодательство неспешно в плановом режиме.
В конце 1990-х – начале 2000-х гг. налоговые законы принимались в весеннюю сессию, у налогоплательщиков было время подготовиться. На мой взгляд, Комитету Госдумы по бюджету и налогам можно обобщать поступившие законопроекты, к весенней сессии готовить один, включающий все предложения, документ и его рассматривать. Тогда не надо будет ежегодно принимать закон об отложении на очередной год действия нормы Бюджетного кодекса РФ о том, что налоговые законы не могут приниматься после внесения проекта федерального бюджета. Не надо было бы самим нарушать законодательство.
В последнее время заметна тенденция, когда Правительство РФ проводит новые, по сути, налоги в виде поправок к законопроекту во втором чтении, что противоречит всем нормам, включая Регламент Госдумы2. Поправки ко второму чтению не должны менять концепцию законопроекта. Но именно так была принята новая глава 33 «Торговый сбор» НК РФ.
Яркий пример – экологический сбор. Закон был принят Госдумой 23 декабря 2014 г.3, но для того, чтобы его внедрить, необходимо более 30 подзаконных актов. На сегодня вышло всего несколько из них. У нас часто бывает так, что закон принять легче, чем постановление Правительства РФ. Нагрузку на бизнес не просчитали, эффект от сбора тоже, Закон получился сырой. В итоге его действие отложили. Кто после этого будет вкладывать инвестиции в российскую экономику?
– Участвует ли Счетная палата РФ в экспертизе налоговых законопроектов?
– По Закону4 Счетная палата РФ дает заключение на все законопроекты, которые оказывают влияние на доходы бюджетной системы РФ, соответственно, и на налоговые. Но решение о том, направить нам законопроект или нет, принимает Совет Госдумы.
При этом заключения могут быть как положительные, так и отрицательные. К примеру, в отношении налоговых льгот у нас четкая позиция: они должны даваться на определенный срок – три–пять лет. Когда приближается окончание срока, Правительство РФ – инициатор льготы – должно обосновать необходимость его продления.
За два года, что я работаю в Счетной палате РФ, было два–три случая, когда наше мнение расходилось с мнением Комитета Госдумы по бюджету и налогам, однако не по значимым налоговым законопроектам.
Но не забывайте, законы по Конституции РФ и соответствующим федеральным конституционным законам принимаются депутатами Госдумы. Именно они решают, руководствоваться нашим заключением или нет. Известны ситуации, когда Госдума принимала закон при отрицательном заключении Правительства РФ.
– К вопросу о сборах. Счетная палата РФ активно занимается анализом существующих публичных платежей, которые имеют обязательный характер, но не предусмотрены НК РФ. Есть уже какие-то оценки, выводы, предложения?
– В 2014 г. мы вели такую работу и выяснили, что в России сформировалась параллельная система неналоговых доходов, которые, по сути, являются теми же налогами, но введены не законами, а подзаконными актами. Ситуа-ция, в конце 2015 г. возникшая в связи с внедрением системы «Платон»5, была вызвана именно таким регулированием.
Мы проверяли Федеральное агентство связи с точки зрения администрирования им сборов в резерв -универсального обслуживания. Выяснили парадоксаль-ное: в России несколько тысяч операторов сети общего пользования, которые должны платить этот сбор, а в действительности платят две сотни, притом что он обязательный. Напрашивается вопрос: когда государство вводит такие платежи и не обеспечивает их надлежащее администрирование, оно понимает, что дискредитирует понятие обязательности платежа?
На самом деле при введении подобных сборов не устанавливаются их основные элементы: база платежа, ставка, которая должна быть экономически обоснованна, срок уплаты, ответственность за невнесение или неполное внесение в бюджет. Потому и отношение к таким платежам прохладное.
Известно, что об этой проблеме в конце прошлого -года Президенту РФ докладывал председатель Торгово-промышленной палаты РФ С.Н. Катырин. Принято решение создать единый реестр таких платежей, а порядок их установления и регулирования должен быть предусмотрен в рамочном законе. Только содержащиеся в реестре платежи должны признаваться обязательными к уплате.
ПОПРАВКИ В НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РФ
2015 г.: 7 законов с поправками в часть первую, 30 – в часть вторую.
2014 г.: 13 законов с поправками в часть первую, 44 – в часть вторую.
2015 г.: 7 законов с поправками в часть первую, 30 – в часть вторую.
2014 г.: 13 законов с поправками в часть первую, 44 – в часть вторую.
– Кто должен администрировать такие платежи?
– Все зависит от самого платежа. Если его вносят все или почти все, как, например, экологический сбор, то администрировать должна налоговая служба. Если же платеж специфический, скажем портовый сбор, то его вполне может администрировать профильное министерство.
– По информации на сайте Счетной палаты РФ6, ваша основная деятельность как аудитора – контрольная и экспертно-аналитическая в сфере доходов. В чем ее суть?
– По закону Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью всех главных администраторов доходов федерального бюджета. К ним относятся ФНС России и ФТС России (см. текст на полях), которые администрируют порядка 90% доходов федерального бюджета.
Возглавляемым мною направлением – а это 52 сотрудника – не только проводятся контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по администрированию этими службами доходов, но и оценивается взаимодействие госорганов при их сборе.
– Расскажите подробнее о проверках ФНС России.
– Счетная палата РФ как минимум дважды в год проверяет ФНС России в части исполнения федерального бюджета по доходам и проектировкам на очередной год. В ближайшее время начнется ее проверка с точки зрения мобилизации доходов в бюджет в 2015 г.
Проверки идут по двум направлениям: проверяется деятельность Службы как главного распорядителя бюджетных средств, то есть осуществление ею бюджетных расходов, госзакупок и т. д. Также при составлении заключения на проект федерального закона о бюджете на очередной финансовый год оцениваются прогнозируемость и администрирование доходов.
Возможны и тематические проверки.
– Можно привести пример?
– Мы проверили ФНС России и ее территориальные управления в Московской и Рязанской областях в части администрирования земельного налога. Одновременно осуществлялся контроль деятельности других органов власти, связанных с исчислением этого налога, в частности дея-тельность Росреестра. Итоги проверки бурно обсуждались Коллегией Счетной палаты РФ, а затем в Совете Федерации и Госдуме.
Выявлен целый ряд проблем с кадастровой оценкой, и сейчас по нашей инициативе прорабатывается предложение о передаче кадастровой оценки в целях налогообложения государственным структурам. Оценка земли для ее оборота и оценка для целей налогообложения различаются.
Мы изучили иностранный опыт по этому вопросу. В США, которые все любят приводить в пример, такую оценку проводит специальная госслужба.
Судите сами: земельный участок рядом с платформой, где останавливаются электрички. Для одного такое местоположение плюс: недолго идти до электрички. А для другого – минус: он ездит на автомобиле, а шум -электропоездов ему только мешает. Многое зависит от того, для чего эта земля покупается, но с точки зрения налогов не должно быть различий. Во время проверки мы обнаружили земельные участки одного размера и находящиеся рядом, однако с разной кадастровой оценкой: к примеру, 500 тыс. руб. у одного и 3 млн руб. у другого. Основной вывод – наличие нарушения фундаментальных основ налогового права, предусмотренных статьей 3 НК РФ: равенства, всеобщности налогообложения, учета фактической способности к уплате налога.
КОНТРОЛЬ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ ЗА ФТС РОССИИ
В 2015 г. по результатам проверки целевого расходования средств федерального бюджета в 2012–2014 гг. на разработку, создание, модернизацию, сопровождение современных технологий, включая информационные, и практики их применения возбуждено и расследуется три уголовных дела.
Недавно проводилась проверка по вопросу осуществления контроля после выпуска товаров. Выявлены нарушения, в том числе существенные. Направлено представление руководителю ФТС России. Сейчас Служба работает над устранением нарушений.
В 2015 г. по результатам проверки целевого расходования средств федерального бюджета в 2012–2014 гг. на разработку, создание, модернизацию, сопровождение современных технологий, включая информационные, и практики их применения возбуждено и расследуется три уголовных дела.
Недавно проводилась проверка по вопросу осуществления контроля после выпуска товаров. Выявлены нарушения, в том числе существенные. Направлено представление руководителю ФТС России. Сейчас Служба работает над устранением нарушений.
– Как решается, какую именно тематическую проверку провести?
– Счетная палата РФ – орган парламентского контроля, поэтому тематику нам задают Совет Федерации и Госдума. Мы мониторим прессу, отслеживаем, что и где происходит.
Запланирована проверка ФНС России в части осуществления контроля за консолидированными группами налогоплательщиков.
Назначая проверку по земельному налогу, мы видели, что объем поступлений от него в местные бюджеты мизерный, а резервы у налога большие. Плюс известные всем перегибы с установлением кадастровой стоимости.
На мой взгляд, мы своевременно – еще до введения нового порядка исчисления налога на имущество физических лиц – провели такую проверку, указали на системные ошибки.
На мой взгляд, мы своевременно – еще до введения нового порядка исчисления налога на имущество физических лиц – провели такую проверку, указали на системные ошибки.
Те же проблемы с владельцами жилой недвижимости, которых гораздо больше, чем владельцев земли. После налога в 100 руб., который исчислялся по инвентаризационной стоимости, они получат уведомление об уплате 20–40 тыс. руб. Для многих возникнет вопрос, как его платить, притом что жилье у них единственное для проживания. Нередко чиновники в таких ситуациях говорят: «Идите в суд». Но это неправильно. Такие проб-лемы надо решать, не доводя до суда.
Сейчас мы проводим мониторинг осуществления налогового маневра в нефтяной отрасли. В 2016 г. будет -завершен анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства, который проводится совместно с нашими коллегами из контрольно-счетных органов Иркутской и Ульяновской областей.
– Если вы видите, что нарушения в проверяемом госоргане исходят от конкретного должностного лица…
– В таком случае мы передаем материалы в прокуратуру, МВД России, Следственный комитет РФ. Ежегод-но по материалам нашего подразделения возбуждается три–пять уголовных дел.
В целях устранения выявленных нарушений объектам проверок направляем представления, если они не исполняются – предписания, обязательные для исполнения. Неисполнение предписания может повлечь штраф.
– Предписания, представления, штрафы можно ведь оспорить?
– Можно, но практики такой нет. Наши выводы бесспорны, все-таки профессионалы работают. И потом, у нас нет плановых показателей: направить столько-то предписаний, взыскать столько-то штрафов. Наша задача – проверить исполнение госорганами своих функций в соответствии с действующим законодательством.
– А если проблему представлением не решить, если требуются поправки в закон?
– Информация об этом с конкретными предложениями направляется в Правительство РФ.
– Скажите, есть ли над чем работать налоговой службе?
– Проблемным вопросом мы считаем работу с задолженностью. Совокупная задолженность по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, то есть без учета задолженности по внебюджетным фондам, на 1 декабря 2015 г. составила более 1,2 трлн руб. И она ежегодно растет. Работа по ее списанию – а с начала 2015 г. налоговыми органами списано около 282 млрд руб. задолженности – мало помогает.
На наш взгляд, акцент должен быть сделан на своевременности принятия всех мер по ее взысканию.
– Вопрос о судебных расходах, которые в случае выигрыша дела налогоплательщиком взыскиваются с налогового органа. Какова текущая ситуация?
– ФНС России планирует бюджетные ассигнования под исполнение судебных актов РФ и мировых соглашений по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также в результате деятельности казенных учреждений. Происходит это по факту возникновения указанных расходов.
Так, в 2013 г. общие расходы ФНС России на указанные цели составили около 732 тыс. руб., в том числе 268,6 тыс. руб. – на исполнение требований исполнительных документов в части расходов на оплату услуг представителя и судебных издержек.
В 2014 г. объем бюджетных ассигнований на -оплату судебных издержек незначительно сократился и составил около 636 тыс. руб., соответственно расходы на оплату услуг представителя и судебных издержек – 245,5 тыс. руб.
– И последний вопрос. Государство ведет борьбу с выводом средств за рубеж, в том числе в офшоры. Счетная палата РФ как-то участвует в этой работе?
– Счетная палата РФ может только отчасти помочь. Мы даем заключения на законопроекты и по этому -вопросу тоже.
Можно действовать, проверяя деятельность госорганов. Так, на 2016 г. нами запланирована проверка работы органов и агентов валютного контроля за соблюдением участниками внешнеэкономической деятельности законодательства о валютном регулировании и валютном контроле, а также по сокращению дебиторской задолженности по уплате доначисленных таможенных платежей и штрафов. В рамках этой проверки планируется уделить внимание и обозначенному вами вопросу.
В России есть проблема с выводом капитала посредством мнимых внешнеэкономических сделок. В 2014 г. не было ввезено в Россию товара почти на 0,5 трлн руб., всего задолженность составляет 1,5 трлн руб. Деньги ушли за границу, а товар либо не поступил, либо пришел в меньшем объеме или менее качественный. Нам важно оценить, как госорганы взаимодействуют, осуществляя деятельность по пресечению такой практики.
– Очень интересно. Надеемся, Вы расскажете нам о результатах этой проверки. Спасибо за беседу!
Интервью подготовила Маргарита Завязочникова,
зам. главного редактора журнала «Налоговед»
1 См.: План законопроектной деятельности Правительства РФ на 2016 г. URL: http://government.ru/activities/21270/.
3 См.: Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
4 См.: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
5 См.: Пепеляев С.Г. «Что может собственных Платонов…» // Налоговед. 2016. № 1. С. 4–5.
6 URL: http://audit.gov.ru/.
