Экономисты атакуют право
главный редактор
Постановлением Правительства РФ от 12.04.2019 № 439 установлены правила оценки целесообразности и результативности налоговых расходов.
В конце прошлого года это понятие было включено в Бюджетный кодекс РФ1. К налоговым расходам отнесены выпадающие доходы бюджетов, обусловленные налоговыми льготами, освобождениями и другими преференциями по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование.
Теперь Минфин России обобщит результаты такой оценки и направит их в Правительственную комиссию по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
Объявленная цель этих решений — повышение эффективности управления бюджетными средствами.
Конечно, целесообразность и результативность льгот надо контролировать. В конце концов это вопрос равенства плательщиков. Льготы, не имеющие надлежащего обоснования, ставят одних плательщиков в неконкурентное, привилегированное положение по отношению к другим.
Но нельзя согласиться с тем, что налоговые льготы приравниваются к бюджетным средствам, расходуемым на те или иные цели.
Закрепление в законе терминологии, используемой в различных экономических концепциях, не наполненных правовым содержанием, чревато далеко идущими отрицательными последствиями.
В экономических исследованиях разные освобождения от уплаты налогов (льготы и др.) и неисполнение или неполное исполнение публично-правовой обязанности уплачивать налоги рассматриваются в качестве бюджетных субсидий или расходов — косвенного получения средств из бюджета вследствие сокращения подлежащих уплате налогов.
Этот подход используется для оценки равенства условий хозяйствования, критики протекционизма в экономике и т. п.
Такие экономические теории находят ограниченное применение и в российском налоговом праве. Например, они отражены в названиях льгот «налоговый кредит» и «инвестиционный налоговый кредит», которые на деле служат формой отсрочки или рассрочки уплаты налога (ст. 66 НК РФ).
Различия экономического и правового подхода можно проиллюстрировать следующим примером.
По мнению экономистов, обязанность уплачивать пени за несвоевременную уплату налога возлагается на том основании, что лицо фактически оставило у себя на какое-то время бюджетные средства. За несанкционированное использование бюджетных средств, то есть за самовольно взятый кредит, следует выплачивать проценты2. Позиция экономиста в том, что недоимка — это средства бюджета.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.12.1996 № 20-П отметил, что «налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну» (п. 3). Пени — «компенсация потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок» (п. 5).
Правовая позиция состоит в том, что недоимка — это часть имущества налогоплательщика.
Бюджет может нести расходы лишь тогда, когда у него есть имущество или денежные средства. Льготу можно рассматривать только как «прогностический расход», так как она не позволяет собрать бо’льшую сумму дохода. Фактическое имущество казны никак не уменьшается вследствие наличия льготы.
Налоговая льгота не может рассматриваться как получение налогоплательщиком какого-то обогащения за счет бюджета, на что «намекает» Бюджетный кодекс РФ.
Доходом налогоплательщика признаются заработанные им средства. Они выступают базой, источником для уплаты налогов и формирования бюджета. Утверждать обратное означает переворачивать действительность с ног на голову и становиться в позицию крайнего этатизма, когда государство признается источником всех благ.
Применение налоговой льготы сокращает расход налогоплательщика. Сокращение одного расхода повышает возможность для других расходов, но не делает человека богаче, не увеличивает его доходы.
Если бюджет недополучил сумму налога, это не значит, что соответствующую сумму налогоплательщик автоматически получил из бюджета или за счет бюджета. А следовательно, не значит, что есть какой-то бюджетный расход в правовом смысле.
Непродуманное с позиции права закрепление в бюджетном законодательстве понятия налогового расхода при некритичном подходе судов может привести к тому, что в судебной практике сложится взгляд на льготы как на форму неосновательного обогащения налогоплательщика. Этот подход можно обосновать разными экономическими теориями и возражениями, но по указанным выше причинам не существует надежных правовых оснований для реализации их в юридической практике.
С уважением,
С.Г. Пепеляев
S.G. Pepeliaev
Economists attack the law
