Как у кроликов

 

За 15 лет принято 336 законов, вносящих в Кодекс поправки, количество которых неисчислимо (рис. 1). В среднем 22 закона в год. Рекорд был поставлен в 2011 г., когда вышло 39 изменяющих НК РФ законов, по три–четыре в месяц!

 

Прошлый год был рекордным по числу законов, изменяющих часть первую НК РФ (рис. 2): их принято 14!

Рис. 1. Число федеральных законов, вносящих изменения в НК РФ (части 1 и 2)
 

Рис. 2. Число федеральных законов, вносящих изменения в часть 1 НК РФ
 

 

По общему числу ежегодно принимаемых законов Государственная Дума РФ, пожалуй, чемпион среди парламентов мира. Ее наивысшее «достижение» относится к 2013 г.: 452 федеральных закона. За последние десять лет в общем думском продукте налоговые законы составили 8,7% (рис. 3). И это не считая законодательства, касающегося налогов и иных фискальных платежей, не учтенных в НК РФ: налога на имущество физических лиц, социальных взносов, таможенных пошлин и многого другого. И без точных вычислений можно смело предположить, что в целом фискальной тематике посвящено свыше 10% всех принимаемых федеральных законов.

Рис. 3. Доля налоговых законов: 7,2% от общего числа законов, принятых за 15 лет! (8,7% за последние 10 лет)
 

 

Цифры пугающие. Надо что-то делать с плодовитостью налоготворцев, которая, как свидетельствуют графики, набирает темп. Пришло время сказать о необходимости конституционной реформы в целях реализации принципа стабильности налогообложения.

 

Основное содержание изменений, которые требуется осуществить, следующее.

 

1. Необходимо отменить смешанную инициативу по налогам. В настоящее время Конституция РФ допускает, что налоговые законопроекты могут быть инициированы и Правительством РФ, и депутатами. Такая ситуация далеко не во всех странах. Исторически парламенты создавались для того, чтобы сословия через них могли одобрять или отвергать налоговые инициативы короны. Парламент не может быть «хуже короля», то есть не может сам предлагать ввести новые налоги. Этим объясняется то, что, например, в Англии допускается только правительственная налоговая инициатива.

 

Даже если предположить, что российские депутаты никогда не проявляют излишней самостоятельности и все вносимые ими налоговые поправки предварительно негласно согласовываются, это не решает проблемы. Правительство РФ неоднородно, отдельные министерства и ведомства могут иметь самостоятельный интерес. Если, допустим, Минфин России договаривается с кем-то из депутатов о внесении поправок, нередко это означает, что другие заинтересованные ведомства оказываются обойденными. Чтобы предотвратить практику протаскивания поправок ведомствами через депутатов, необходимо направить правительственную налоговую инициативу в единое русло. Для этого также нужна отмена смешанной инициативы.

 

2. Должны быть оформлены лоббистские институты в сфере налогообложения. Так, при Правительстве РФ нужно создать постоянно действующую комиссию по налоговым инициативам. Ее статус должен быть четко определен и закреплен. Помимо постоянных представителей ключевых министерств и ведомств в ее состав должны входить представители предпринимательских объединений и др. Заключение комиссии должно прилагаться ко всем передаваемым в Правительство РФ документам Минфина России, содержащим предложение налоговых реформ. У комиссии должно быть право содоклада на заседании Правительства РФ.

 

3. Следует на всех стадиях чтения законопроекта исключить возможность депутатских поправок, выходящих за рамки (тематику) предложенного Правительством РФ текста. Иначе говоря, нормативно должны быть установлены пределы модификации законопроекта. Сейчас в любой текст в рамках второго чтения искусственно вставляются положения, не имеющие никакого отношения к первооснове. Такая практика весьма распространена в Думе и на жаргоне называется «прицепить вагончик к паровозику». По этой технологии в Налоговый кодекс РФ было введено множество сиюминутных, технически не выверенных, казуистичных норм.

 

4. Требуется также исключить возможность внесения поправок в Кодекс через неналоговые законы. Есть случаи, когда налоговые новеллы прячут в текст законов, не привлекающих к себе внимания. Неналоговый паровозик тащит налоговый вагончик.

 

5. Должно быть закреплено, что все налоговые новеллы принимаются только в составе закона о бюджете на предстоящий год.

 

Налоговых нововведений может быть множество, и все они могут быть необходимыми, проработанными. Но следует исключить практику принятия поправок 30 и более законами ежегодно. Какими разумными доводами можно оправдать, например, принятие в 2013 г. 14 законов, вносящих поправки в относительно компактную часть первую НК РФ, вместо одного сводного закона?

 

Накопление, обобщение и принятие всех поправок единым (и единственным в году) актом позволит избежать рассогласованности норм, дезинформации налогоплательщиков, неразберихи со вступлением норм в действие.

 

6. Необходимо придать строгое правовое значение пояснительной записке к налоговому законопроекту.

 

Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными (п. 3 ст. 3 НК РФ). Соблюдение этого правила автор налоговых законопроектов должен доказывать при каждой инициативе в пояснительных записках к ним.

 

Нормативно должна быть закреплена структура пояснительной записки, критерии ее полноты. Должно быть предусмотрено право Думы отказаться от рассмотрения налогового законопроекта, в отношении которого требования к пояснительной записке Правительством РФ не выполнены. Это обеспечит работоспособность правила.

 

В дальнейшем пояснительная записка будет ограничивать просторы для толкования норм закона и тем самым способствовать единообразию правоприменения.

 

7. Следует исключить разночтения нормы статьи 5 НК РФ о порядке вступления в силу законов о налогах. Как было заложено в изначальном варианте Кодекса, новые обязательства налогоплательщиков должны возникать не ранее нового налогового периода, если закон о налоге опубликован как минимум за месяц до его вступления в силу. Если публикация запоздала, начало действия закона переносится на следующий период.

 

Это правило должно быть закреплено в Конституции РФ или конституционном законе РФ. Иначе может повториться уже многими забытая история 1998 г., когда действие статьи 5 НК РФ было приостановлено самим законодателем для того, чтобы дать возможность нерасторопным регионам, запоздавшим с принятием законов о налоге с продаж, ввести его без предусмотренной законом отсрочки на год.

 

Вот тот минимальный список срочных мер, которые необходимо принять, чтобы налоговые законы не рождались как крольчата: беспорядочно, обильно, разномастно.