Каким быть порядку возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям?
10, Января 2014
СОБЫТИЕ:
Круглый стол «Возбуждение уголовных дел по налоговым преступлениям: есть ли альтернатива прежним порядкам?» в рамках Налогового форума ТПП РФ, 25 ноября 2013 г., Конгресс-центр ТПП РФ, Москва
УЧАСТНИКИ:
Р.М. Марданшин, член Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
Г.К. Смирнов, старший инспектор Главного организационно-инспекторского управления Следственного комитета РФ
И.Н. Соловьев, профессор, докт. юрид. наук, заслуженный юрист РФ
Д.А. Корнев, директор Департамента налогового администрирования ОАО «МТС»
М.Г. Кошкин, руководитель практики уголовно-правовой защиты бизнеса юридической компании «Пепеляев Групп», адвокат
В.М. Зарипов, заместитель главного редактора журнала «Налоговед»
Л.В. Кравчинский, адвокат
Модератор – С.Г. Пепеляев, управляющий партнер «Пепеляев Групп»
Круглый стол «Возбуждение уголовных дел по налоговым преступлениям: есть ли альтернатива прежним порядкам?» в рамках Налогового форума ТПП РФ, 25 ноября 2013 г., Конгресс-центр ТПП РФ, Москва
УЧАСТНИКИ:
Р.М. Марданшин, член Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
Г.К. Смирнов, старший инспектор Главного организационно-инспекторского управления Следственного комитета РФ
И.Н. Соловьев, профессор, докт. юрид. наук, заслуженный юрист РФ
Д.А. Корнев, директор Департамента налогового администрирования ОАО «МТС»
М.Г. Кошкин, руководитель практики уголовно-правовой защиты бизнеса юридической компании «Пепеляев Групп», адвокат
В.М. Зарипов, заместитель главного редактора журнала «Налоговед»
Л.В. Кравчинский, адвокат
Модератор – С.Г. Пепеляев, управляющий партнер «Пепеляев Групп»
В ходе круглого стола под таким названием обсуждались вопросы, возникшие в связи с внесением в Госдуму законопроекта № 357559-6 о возврате к прежнему порядку возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям1 – на основании данных оперативно-разыскной деятельности (далее – ОРД).
Как заметил С.Г. Пепеляев, вряд ли можно остановить изменения, но необходимо попытаться их модернизировать. К тому же сам инициатор законопроекта – Президент РФ – указал на то, что «нужно найти соломоново решение»2 (см. текст на полях). Необходимо определиться с составом преступления: объективная сторона состоит во взаимодействии налогового органа и налогоплательщика, а объект – в обмане налогоплательщиком инспекции. Так ли это?
РСПП уже внес предложения по доработке законопроекта: Следственный комитет РФ (далее – СКР) отправляет оперативные данные о налоговом преступлении в налоговый орган, который, получив их, будет обязан не позднее чем в 30-дневный срок провести выездную проверку с участием следователей. Если по результатам проверки инспекция придет к выводу об отсутствии нарушения, у СКР не будет оснований возбуждать уголовное дело. Предлагается также прощать нарушителей, оплативших все доначисления по акту проверки.
При участии Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титова обсуждается вопрос о внесении поправок в статьи 198 и 199 НК РФ, предусматривающих в качестве обязательного признака преступления неисполнение вступившего в законную силу решения налогового органа, которым налогоплательщику доначислен налог.
Участники проанализировали динамику возбуждения уголовных дел с 2012 г., то есть с начала действия новой редакции статьи 140 УПК РФ, запрещающей правоохранительным органам возбуждать уголовные дела по налоговым преступлениям без соответствующих решений налоговых органов.
И.Н. Соловьев обратился к 2011 г., когда были приняты изменения в статью 140 УПК РФ. Специалисты уголовного права были удивлены самим предложением ввести в статью с перечнем общих оснований для возбуждения уголовного дела оговорки для налоговых преступлений. Почему в таком случае антимонопольные уголовные дела не возбуждать только по актам ФАС России?
Сложилась ситуация, когда обязательная норма статьи 140 УПК РФ о наличии достаточных данных для возбуждения уголовного дела перестала работать в отношении налоговых преступлений. При этом сотрудники, занимающиеся ОРД, продолжают проводить проверки, но самостоятельно решать, возбуждать ли уголовное дело, больше не могут. Направлять же в инспекцию материалы ОРД, имеющие секретный характер, нельзя, так как нарушается государственная тайна.
Как правило, в ответ на запрос правоохранительных органов инспекция «отписывается» со ссылкой на налоговую тайну.
Если же налоговый орган направляет материалы проверки в СКР или полицию, то у налогоплательщика, поставленного об этом в известность, появляется возможность скрыть следы преступления. На практике все по-прежнему: правоохранительные органы привлекаются налоговыми инспекциями в двух случаях – для того, чтобы привести налогоплательщика на опрос, и для розыска уклониста.
Если же налоговый орган направляет материалы проверки в СКР или полицию, то у налогоплательщика, поставленного об этом в известность, появляется возможность скрыть следы преступления. На практике все по-прежнему: правоохранительные органы привлекаются налоговыми инспекциями в двух случаях – для того, чтобы привести налогоплательщика на опрос, и для розыска уклониста.
Выступающий также обратил внимание на ситуацию с применением статьи 199.2 УК РФ о сокрытии денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов. Материалы инспекции далеко не единственный источник информации о таком налоговом преступлении. В частности, сокрытие невозможно установить без данных банка о движении денежных средств на счете налогоплательщика. Как следствие – провал в статистике возбуждения уголовных дел по этой статье.
ИЗ ВЫСТУПЛЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ
Статьи 198 и 199 УК РФ перестали работать. В некоторых регионах уголовные дела не возбуждаются, ущерб, причиненный такими преступлениями, практически не возмещается, возникают проблемы, связанные с тем, что налоговые органы не относятся к числу правоохранительных органов и не вправе возбуждать уголовные дела.
Статьи 198 и 199 УК РФ перестали работать. В некоторых регионах уголовные дела не возбуждаются, ущерб, причиненный такими преступлениями, практически не возмещается, возникают проблемы, связанные с тем, что налоговые органы не относятся к числу правоохранительных органов и не вправе возбуждать уголовные дела.
Насколько корректно ставить вопрос о возврате к прежнему порядку? Старого порядка возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям уже нет. На самом деле будет устранена допущенная в 2011 г. «нелепость» с введением специального порядка возбуждения уголовных дел. Разработчик законопроекта не преследует цель повышать бюджетные доходы. Не стоит бояться и привлечения к ответственности малого бизнеса, результаты деятельности которого вряд ли подпадают под установленный в УК РФ размер ущерба по налоговым преступлениям. Как показывает статистика, за три года действия специальной нормы статьи 140 УПК РФ в 3,7% от общего числа возбужденных уголовных дел было вынесено решение о реальном сроке наказания (примерно 70 человек).
Как рассказал Р.М. Марданшин, при старом порядке возбуждалось много уголовных дел по надуманным причинам. Внесение поправок в статью 140 УПК РФ прекратило незаконную практику (количество подобных дел снизилось с 13 до 3 тыс.). Говоря об ОРД, выступающий согласился, что поправки ограничили деятельность правоохранительных органов, но просто отменить специальную норму, как предложено, недостаточно.
Уже сейчас в Комитет Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству поступают обращения бизнесменов, опасающихся, что от предложенного порядка пострадают добросовестные налогоплательщики и им придется сворачивать деятельность. Возбуждать уголовные дела без оценки налоговых органов, без профессионального определения размера ущерба опасно. При возбуждении и расследовании таких дел нужны специалисты по налогам, которых, к сожалению, в правоохранительных органах не так много.
Следует взглянуть на существующую проблему по-государственному, что не означает в интересах государства. Необходимо понять, что в перспективе будет с бизнесом, особенно с малым и средним.
Д.А. Корнев в свою очередь напомнил участникам круглого стола, что в 2011 г. решался вопрос о том, каким образом правоохранительные органы могут определить объективную сторону преступлений, предусмотренных статьями 198 и 199 УК РФ. Объективная сторона заключается в факте неуплаты налога, который может выявить только налоговый орган в ходе проверки соответствующего налогового периода. В связи с этим представляется наиболее реалистичным вариант, предложенный РСПП.
Выступающий также обратил внимание на тенденцию нескольких последних лет – качественное взаимодействие налоговых органов с налогоплательщиками, раскрытие последними информации о хозяйственной деятельности и финансовом результате, вследствие чего снижается бремя налогового контроля. Введен обязательный досудебный порядок разрешения налоговых споров, в арбитражных судах заключены первые мировые соглашения, в «дорожной карте» заявлено о введении практики выдачи инспекцией заключения о налоговых последствиях сделок. Как в таких условиях быть с предлагаемым порядком возбуждения уголовных дел? Не приведет ли он к тому, что реализация новых направлений налогового администрирования будет сильно затруднена и даже сведена на нет?
По мнению М.Г. Кошкина, в течение первой половины 2013 г. СКР провел массовую пиар-кампанию, суть которой заключалась в том, что статья 140 УПК РФ в части налоговых преступлений не работает. В итоге Президент РФ был неправильно информирован о ситуации с возбуждением уголовных дел по налоговым преступлениям. Снижение количества уголовных дел наблюдалось и до внесения поправок в статью 140 УПК РФ и не было связано с изменением процессуальных норм (см. текст на полях).
По данным правоохранительных органов, в 2009–2011 гг. количество возбужденных дел по налоговым составам значительно превышало количество дел, рассмотренных судами: в 2009 г. – 14 642, в 2010-м – 6802, в 2011-м – 3367. Получается, что бо´льшая часть дел до суда не дошла. Все ли они были возбуждены законно и обоснованно?
Если будет восстановлен прежний порядок и при решении вопроса о возбуждении уголовного дела налоговый орган не будет нужен, возникнет коллизия: кто исчислит пени и штраф, указанные в примечаниях к статьям 198 и 199 УК РФ, уплата которых влечет возможность прекращения уголовного дела? В ходе расследования будет исчислена только недоимка. Между тем при прекращении уголовного дела правоохранительный орган требует от налогоплательщика подтверждения инспекции, что недоимки по налогам, задолженности по пеням и штрафам отсутствуют. Но если налоговый орган не проводил самостоятельной проверки, он такое подтверждение не даст. Не возникнут ли проблемы с прекращением дел при наличии к тому оснований?
М.Г. Кошкин выделил и кадровую проблему правоохранительных органов: в 2003 г. ликвидировали налоговую полицию, потом – специальные налоговые подразделения в системе МВД России. В итоге сотрудников, обладающих знаниями в области налогов, почти не осталось. Сейчас следователи территориальных подразделений СКР, занимающиеся расследованием, например, бытовых преступлений, параллельно расследуют и налоговые преступления.
ИТОГИ КРУГЛОГО СТОЛА
1. Введение в 2011 г. статьи 140 УПК РФ было вызвано объективной ситуацией (коррупция, низкий уровень следователей и т. д.) и дало адекватный результат, но поправки оказались недостаточно проработанными.
2. Возникли проблемы взаимодействия налоговых и правоохранительных органов. При этом число налоговых дел сокращалось и до 2011 г.
3. Существуют разные мнения о предложении отменить специальную норму статьи 140 УПК РФ, но все они основаны на необходимости учитывать интересы бизнеса.
4. Высказывается опасение, что если позиция налоговых органов перестанет быть важна для правоохранителей, то взаимодействие налоговых органов и налогоплательщиков будет затруднено.
5. Следует распространить такую тенденцию, как обязательное заявление потерпевшего для возбуждения уголовного дела, на уголовные дела по налоговым преступлениям.
6. Необходимо разрешить вопрос о том, как привлеченному к уголовной ответственности лицу, решившему добровольно уплатить налоги, сделать это в ситуации, когда налоговый орган не дает заключения правоохранителю.
7. Выявлена кадровая проблема в правоохранительных органах: налоговых специалистов в связи с неоднократным реформированием системы почти не осталось.
8. Актуальна проблема обратной силы нового порядка возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. Предполагается, что он будет распространяться на преступления, выявленные с момента его введения, но де-факто нельзя исключать его распространение на прошлые налоговые периоды. Чтобы такие ситуации не возникали, нужно прямое законодательное ограничение.
9. В проекте РСПП много спорного, например есть опасность перманентной налоговой проверки.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
1. Принять президентский законопроект и одновременно внести поправки в УК РФ, где в качестве признака уклонения от уплаты налогов предусмотреть неисполнение решения налогового органа, которым определена сумма недоимки.
2. Возбуждать уголовное дело только на основе мотивированного заключения налогового органа о том, что он был введен налогоплательщиком в заблуждение.
3. В статьях 198 и 199 УК РФ отказаться от минимальных пороговых значений размера ущерба, а вместо них ввести процентное соотношение, поскольку для крупного бизнеса твердые суммы ущерба несущественны.
1. Введение в 2011 г. статьи 140 УПК РФ было вызвано объективной ситуацией (коррупция, низкий уровень следователей и т. д.) и дало адекватный результат, но поправки оказались недостаточно проработанными.
2. Возникли проблемы взаимодействия налоговых и правоохранительных органов. При этом число налоговых дел сокращалось и до 2011 г.
3. Существуют разные мнения о предложении отменить специальную норму статьи 140 УПК РФ, но все они основаны на необходимости учитывать интересы бизнеса.
4. Высказывается опасение, что если позиция налоговых органов перестанет быть важна для правоохранителей, то взаимодействие налоговых органов и налогоплательщиков будет затруднено.
5. Следует распространить такую тенденцию, как обязательное заявление потерпевшего для возбуждения уголовного дела, на уголовные дела по налоговым преступлениям.
6. Необходимо разрешить вопрос о том, как привлеченному к уголовной ответственности лицу, решившему добровольно уплатить налоги, сделать это в ситуации, когда налоговый орган не дает заключения правоохранителю.
7. Выявлена кадровая проблема в правоохранительных органах: налоговых специалистов в связи с неоднократным реформированием системы почти не осталось.
8. Актуальна проблема обратной силы нового порядка возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. Предполагается, что он будет распространяться на преступления, выявленные с момента его введения, но де-факто нельзя исключать его распространение на прошлые налоговые периоды. Чтобы такие ситуации не возникали, нужно прямое законодательное ограничение.
9. В проекте РСПП много спорного, например есть опасность перманентной налоговой проверки.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
1. Принять президентский законопроект и одновременно внести поправки в УК РФ, где в качестве признака уклонения от уплаты налогов предусмотреть неисполнение решения налогового органа, которым определена сумма недоимки.
2. Возбуждать уголовное дело только на основе мотивированного заключения налогового органа о том, что он был введен налогоплательщиком в заблуждение.
3. В статьях 198 и 199 УК РФ отказаться от минимальных пороговых значений размера ущерба, а вместо них ввести процентное соотношение, поскольку для крупного бизнеса твердые суммы ущерба несущественны.
Л.В. Кравчинский обратился к вопросу обратной силы предложенных в законопроекте норм: будет ли новый порядок возбуждения уголовных дел распространяться на прежние годы? Если по УПК РФ срок давности за налоговые преступления составляет десять лет, значит, правоохранительные органы, получив право самостоятельно возбуждать такие дела, смогут оглянуться на прошлые годы, вплоть до 2003 г.? Законодателю следует уделить внимание этой проблеме и в проекте предусмотреть соответствующую норму, сохранив тем самым доверие бизнеса к действиям государства.
По мнению выступающего, законодателю стоит пересмотреть размер налоговой задолженности для квалификации преступлений – повысить планку. Тогда правоохранительные органы сосредоточатся на реальных уклонистах.
С.Г. Пепеляев предположил, что, возможно, пора изменить расчет ущерба, причиненного налоговым преступлением. Например, поставить его в процентную зависимость, ввести показатель существенности, коррелирующий с уровнем компании.
В.М. Зарипов, поддержав это предложение, отметил, что в вопросах уголовной ответственности важно помнить о соразмерности правонарушения (неуплаченных налогов) в сравнении с уплаченными налогами. По его мнению, соломоново решение вряд ли может быть простым. Поэтому необходимо добиться значительных изменений в законодательстве и работе государственных органов.
Прежде всего нужно четко разграничить полномочия налоговых и правоохранительных органов. Первые выявляют неуплату налогов, которая обычно возникает из-за неправильной квалификации хозяйственных операций или неправильного толкования НК РФ, а вторые – уклонение путем сокрытия выручки, выплаты зарплат в конвертах, создания фиктивных затрат и т. п. Разграничению поможет введение в законодательство и практику понятия «уклонение от уплаты налогов». Под ним следует понимать неотражение фактов хозяйственной жизни в первичных документах, непредставление налоговой декларации или иного документа налоговой отчетности, включение в указанные документы заведомо ложных сведений, а также иное введение налоговых органов в заблуждение о наличии налогоплательщика или о существовании у него обязанности по уплате налога.
На основе такого определения можно создать здоровую конкуренцию между двумя государственными органами. Если следователь обладает сведениями о каких-то действиях, имеющих признаки налогового преступления, он должен сделать запрос в налоговый орган для получения предварительного заключения. В мотивированном заключении инспекция на основе полученных от следователя материалов должна ответить, имеются ли признаки возникновения недоимки, нарушения налогового законодательства и введения налогового органа в заблуждение действиями налогоплательщика. Если все три ответа положительные, следственный орган получает право возбудить дело и его расследовать. Если третий «тест» не пройден, то нарушителем будет заниматься налоговый орган. При этом налогоплательщику должно быть предоставлено право оспорить заключение в арбитражном суде, а не в суде общей юрисдикции (если речь идет об организациях и индивидуальных предпринимателях).
Обоснованность заключения в соответствии с правилами административного судопроизводства должен доказать налоговый орган, а налогоплательщик вправе опровергать аргументы и доказательства наличия признаков недоимки, нарушения законодательства и обмана инспекции. Если арбитражный суд признает решение налогового органа необоснованным в части третьего «теста», то уголовное дело подлежит немедленному прекращению в связи с утратой правовой силы и, соответственно, отсутствием оснований для возбуждения дела. Такой механизм сдержек и противовесов позволит исключить необоснованное возбуждение уголовных дел, но не будет создавать непреодолимых препятствий для расследований в тех случаях, когда это действительно нужно.
СТАТИСТИКА СУДЕБНОГО ДЕПАРТАМЕНТА ПРИ ВС РФ
2009 г.: рассмотрены дела по налоговым преступлениям в отношении 3024 лиц, в том числе привлечены к ответственности 2114 лиц, оправданы 53 лица, 857 дел прекращены по разным основаниям.
2010 г.: рассмотрены дела в отношении 1977 лиц, из них осуждены 1039, оправданы или реабилитированы 305, по нереабилитирующим основаниям прекращено 633 дела.
2011 г.: рассмотрены дела в отношении 950 лиц, из них осуждены 662, оправданы или реабилитированы 43, по нереабилитирующим основаниям прекращено 245 дел.
В 2012–2013 гг. в сравнении с 2011 г. уменьшение количества рассмотренных дел не носит кратного характера: в 2012 г. рассмотрено 769 дел, а за первую половину 2013 г. – 324 (что, по предварительным оценкам, составит около 600–650 за год).
За начало 2009 – первую половину 2013 г. кратного снижения количества рассмотренных судами уголовных дел по ст. 198–199.2 УК РФ не произошло.
Снижение с 2009 г. количества рассмотренных судами уголовных дел по факту налоговых преступлений связано с увеличением Федеральным законом от 29.12.2009 № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» уголовно наказуемой недоимки по налогам в четыре–шесть раз.
Резко сократилось число дел по ст. 198–199.2 УК РФ в 2010–2011 гг., до введения нового порядка.
2009 г.: рассмотрены дела по налоговым преступлениям в отношении 3024 лиц, в том числе привлечены к ответственности 2114 лиц, оправданы 53 лица, 857 дел прекращены по разным основаниям.
2010 г.: рассмотрены дела в отношении 1977 лиц, из них осуждены 1039, оправданы или реабилитированы 305, по нереабилитирующим основаниям прекращено 633 дела.
2011 г.: рассмотрены дела в отношении 950 лиц, из них осуждены 662, оправданы или реабилитированы 43, по нереабилитирующим основаниям прекращено 245 дел.
В 2012–2013 гг. в сравнении с 2011 г. уменьшение количества рассмотренных дел не носит кратного характера: в 2012 г. рассмотрено 769 дел, а за первую половину 2013 г. – 324 (что, по предварительным оценкам, составит около 600–650 за год).
За начало 2009 – первую половину 2013 г. кратного снижения количества рассмотренных судами уголовных дел по ст. 198–199.2 УК РФ не произошло.
Снижение с 2009 г. количества рассмотренных судами уголовных дел по факту налоговых преступлений связано с увеличением Федеральным законом от 29.12.2009 № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» уголовно наказуемой недоимки по налогам в четыре–шесть раз.
Резко сократилось число дел по ст. 198–199.2 УК РФ в 2010–2011 гг., до введения нового порядка.
В завершение С.Г. Пепеляев предоставил слово представителю СКР, поддержавшему президентский законопроект.
По словам Г.К. Смирнова, в 2011 г. произошла попытка подменить деятельность правоохранителя деятельностью налогового органа, налоговым контролем. Он привел статистические данные по налоговым преступлениям, которые показали сокращение количества уголовных дел этой категории в два-три раза за последние годы. Если сравнить их с данными начала 2000-х гг. – временем расцвета борьбы с налоговыми преступлениями, – то можно заметить, что количество подобных дел уменьшилось в 20 раз. И основная причина сокращения заключается в повышении порога недоимки – квалифицирующего признака состава преступления. На протяжении 20 лет по материалам налоговых органов возбуждалось не более 15% дел, но такой низкий процент связан не с плохой работой госорганов, а с различиями в конструкциях статей УК РФ и НК РФ и в принципах ответственности.
Например, налоговый орган, обнаружив, что у налогоплательщика нет документов учета, вправе использовать расчетный метод исчисления налогов. В уголовном процессе такой метод неприменим, поскольку действует принцип недопустимости объективного вменения. Еще пример – выявлена недоимка в нескольких налоговых периодах, при этом у налогоплательщика менялись руководители и бухгалтеры. Правоохранительный орган в таком случае не вправе вменить всю сумму недоимки кому-то одному из них. Кроме того, если в УК РФ предусмотрен исчерпывающий перечень способов совершения налогового преступления, то в НК РФ такого перечня нет, соответственно, способы могут быть самые разные. При участии фирмы-однодневки следователю нужно доказать, что привлекаемое к уголовной ответственности лицо знало о ней или даже контролировало ее деятельность.
По мнению выступающего, необходимо разграничивать понятия налогового контроля и ОРД. Последняя направлена на установление признаков преступления – наиболее опасного девиантного поведения. А значит, объем полномочий оперативного работника шире. Именно поэтому около 60% преступлений выявляется не налоговыми органами. Налоговое мошенничество, которое заключается в обмане налогового органа и понятие которого используется во многих странах, может обнаружить только правоохранительный орган.
Отвечая на вопрос о том, как противодействовать злоупотреблениям служащих, Г.К. Смирнов указал на необходимость общественного контроля: все возбужденные уголовные дела должны предаваться огласке. Он также заметил, что, подготавливая изменения, нужно думать о будущем. Когда российская экономика перестанет быть сырьевой, борьба с налоговыми преступлениями выйдет на первый план.
С.Г. Пепеляев подвел итоги работы круглого стола.
1 Проект федерального закона № 357559-6 «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
2 Эти слова прозвучали на заседании Наблюдательного совета Агентства стратегических инициатив 14 ноября – URL: http://www.kremlin.ru/news/19625.
3 Были представлены на пленарном заседании IX Всероссийского налогового форума.
