Налоговые недорасходы
главный редактор,
Экономисты активно продвигают свои концепции в законодательство, а юристы часто не обращают внимания на правовую несостоятельность нововведений.
В подготовленных Минфином России Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на период до 2020 г.1 (далее – Основные направления) ставится задача уже в текущем году закрепить в законодательстве концепцию налоговых и неналоговых расходов. Авторы идеи считают, что «фактически налоговые льготы, освобождения и преференции по налогам, сборам и другим платежам, предусмотренные действующим законодательством, являются недополученными бюджетной системой финансовыми ресурсами, то есть налоговыми и неналоговыми расходами».
Эти рассуждения опираются на мнение МВФ: поскольку цели государственной политики могут достигаться альтернативным способом посредством предоставления субсидий или несения иных расходов, льготы выступают эквивалентом бюджетных расходов2.
Цели нововведения, как всегда, самые благие: повысить прозрачность бюджетной и налоговой политики, оптимизировать способы реализации социально-экономических задач и т. д. Но так ли безобидны правовые последствия этого шага?
То, что экономисты считают расходами бюджета, юристы не могут так квалифицировать. Применение льготы не ведет к недоплате налога. Налоговое обязательство формируется по результатам применения всего комплекса правил исчисления платежа, включая положения о льготах. Нет налога до льготы и после льготы. Есть единая сумма, которую налогоплательщик обязан уплатить. При недоплате налога (недоимке) бюджет также не лишается части своего имущества. Он не становится богаче, но и не несет ущерба3.
Если в бюджетном законодательстве закрепится понятие «налоговые расходы», последствия творческой реализации этого подхода будут непредсказуемыми. Такими, что взыскание недоимки компаний с их собственников, менеджеров и бухгалтеров под видом ущерба, нанесенного бюджету налоговым преступлением, может показаться шалостью.
Основные направления демонстрируют возможный вариант развития событий. Для стимулирования капитальных вложений предлагается предоставить налогоплательщикам инвестиционный налоговый кредит – право уменьшать исчисленную сумму налога на прибыль на сумму расходов на приобретение или модернизацию объектов основных средств. Размер вычета составляет 50% от стоимости объекта. Эту льготу Минфин России рассматривает как 50-процентное софинансирование государством инвестиционных расходов. А значит, чем лучше работает бизнес и больше инвестирует в развитие производства, тем выше степень «государственного участия» в его успехах.
В такой этатистской концепции все переворачивается с ног на голову. Забыто, что налогообложение – это отношения по перераспределению произведенного обществом продукта. По версии министерства, не бизнес, а государство – первопричина социально-экономического роста. Не налогоплательщики дают государству средства, а оно им.
Отсюда недалекий путь к изменению отношений собственности. Чем не повод попросить поделиться с государством долей в основном капитале общества? Притом что Минфин России понимает налоговые льготы очень широко, как любые отступления от «базовой» («нормативной») структуры налоговой системы, простор для творчества открывается огромный.
Кроме того, некоторые льготы вообще не могут рассматриваться как «благодеяние» государства. Это послабления в целях фактического выравнивания экономического положения плательщиков, обеспечения конституционных прав на достойное существование, на жилище и др.4 В таких случаях льготы – юридико-технический прием установления оптимального уровня налогообложения, а никак не расходы бюджета.
Закономерным бюрократическим следствием внедрения концепции «налоговых расходов» является расширение объемов налоговой отчетности (ее бо´льшая детализация, по словам авторов концепции) для лучшей оценки эффективности льгот. Увеличивается перечень госорганов, контролирующих бизнес. Поскольку льготы – «государственные расходы», Счетная палата РФ и аналогичные структуры в регионах получают доступ практически к любому налогоплательщику. Последствия выводов о неэффективности использования льгот могут быть для налогоплательщиков самыми драматичными.
Зато улучшатся показатели «государственной заботы». Предполагается, что «налоговые расходы, которые фактически являются бюджетным ресурсом, должны быть распределены по государственным программам». Соответственно, объемы государственных вложений в те или иные направления социально-экономического развития возрастут (см. текст на полях), хотя никто этого не почувствует.
Показатели «государственной заботы»
Если к реальным расходам добавить «виртуальные», то уже в 2017 г. на развитие здравоохранения государство потратит на 215 млрд руб. больше, чем запланировано в бюджете; на социальную поддержку граждан – на 35 млрд; на транспортную инфраструктуру – на 118 млрд.
При таком подходе получается, что чем жестче базовые условия налогообложения (например, чем выше ставки налогов), тем больше объем государственных «вложений» при предоставлении льгот. А что, если установить налог на прибыль на уровне 90%, но из них 70% объявить «стандартным вычетом»? Для налогоплательщиков ничего не изменится, разве что декларации потолстеют, но как улучшится отчетность о реализованных госпрограммах!
С уважением,
С.Г. Пепеляев
1См. на сайте Комитета Госдумы по бюджету и налогам. URL: http://komitet-bn.km.duma.gov.ru.
2Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. МВФ, 2001 (в ред. 2007 г.).
3Пепеляев С.Г. Ущербный вывод об ущербе // Налоговед. 2017. № 6. С. 4–7.
4Назаров В.Н. Разграничение социальных и экономических налоговых льгот в решениях Конституционного Суда РФ // Налоговед. 2012. № 9. С. 19–27.
