О совершенствовании порядка судебного оспаривания правовых актов и актов официального толкования

Постановлением от 31.03.2015 № 6-П Конституционный Суд РФ предписал федеральному законодателю установить особенности судебного рассмотрения дел об оспаривании писем и других актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства¹.

С учетом статьи 80 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Правительство РФ обязано не позднее сентября 2015 г. внести в Госдуму соответствующий законопроект.

Компания «Пепеляев Групп» провела опрос среди юристов по вопросам, требующим проработки при подготовке законопроекта.

Методика опроса

На заседании Клуба налоговедов по теме «Правовое регулирование судебного оспаривания нормативных правовых актов и актов официального толкования» (02.06.2015, Библиотека ТПП РФ, Москва) проведено анкетирование участников.

(См. подробнее: http://nalogoved.ru/news/3350.)

Представляем вашему вниманию его результаты и наиболее интересные комментарии.

Профиль участников опроса

Получено и обработано 42 анкеты:

сотрудники организаций различных отраслей – 22;

адвокаты, частнопрактикующие юристы – 6;

сотрудники организаций в сфере юридических услуг – 4;

налоговые консультанты – 3;

сотрудники вуза или научной организации – 3;

государственные служащие – 2;

судьи, включая судей в отставке, – 2.

По каким признакам должны определяться нормативные свойства актов федеральных органов исполнительной власти, формально не признаваемых нормативными правовыми актами?²

Закрепление позиции органа власти об официальном толковании норм, фактически обязательной для нижестоящих органов, доведение позиции до сведения нижестоящих органов или до всеобщего сведения – 50%.

Направленность на неоднократное применение к неопределенному кругу лиц –50%.

Фактическое применение позиции, содержащейся в акте, на практике, ссылка правоприменителей (органов власти) на акт (в отношении двух и более лиц) –20%.

Создание нормы права, отсутствие правового регулирования вопроса в иных нормативных правовых актах, детальное описание порядка исполнения акта, наличие мер ответственности за неисполнение – 17%.

Изменение сферы действия норм права, расширительное или ограничительное толкование – 7%.

Нарушение прав, возникновение дополнительных обязанностей, влекущих расходы, – 7%.

Издание органом, за которым законодательно закреплено право толкования, подписание руководителем органа, регистрация, опубликование – 3%.

Может ли нормативный характер писем, методических рекомендаций и других подобных актов федеральных органов исполнительной власти устанавливаться судом на стадии принятия заявления?

Да – 30%.

Комментарии участников опроса:

•          «Если будет четкое понимание (дефиниция), какие квалифицирующие признаки должен содержать акт»;
•          «Это способствует упрощению процесса рассмотрения дел и расширению возможностей для оспаривания»;
•          «Если лицо не согласно с мнением суда о том, что документ не имеет нормативного характера, оно вправе обжаловать соответствующий судебный акт. Это значительно облегчит процесс за счет необоснованных исков, когда норма понимается и государственными органами, и судами одинаково».

Нет – 70%.

Комментарии участников опроса:

•          «Суд должен заслушать мнение всех сторон, иначе будут нарушены дух и смысл судебной процедуры»;
•          «Раз процесс состязательный, природа „письма“ может быть предметом доказывания»;
•          «Это будет предрешение спора, что на стадии принятия заявления недопустимо»;
•          «На стадии (не ранее) подготовки дела к судебному разбирательству»;
•          «Возможно только прекращение производства, лишь в бесспорных ситуациях, иначе – только разрешение по существу спора о законности акта».

Существуют ли особенности рассмотрения дел об оспаривании актов официального толкования по сравнению с рассмотрением дел об оспаривании нормативных правовых актов?

Да – 42,5%.

Нет – 50%.

Не дали ответа – 7,5%.

Требуется ли оперативная публикация заявления об обжаловании нормативного правового акта или акта официального толкования, например, в специальном разделе сайта суда?

Да – 82,5%.

Комментарии участников опроса:

•          «Возможно, информация об оспаривании конкретного акта актуальна для иных лиц, которые столкнулись с теми же проблемами или потенциально могут подпасть под его действие»;
•          «Нужна процедура, позволяющая всем заинтересованным лицам узнать о споре и высказать свою позицию»;
•          «Другие заинтересованные лица должны иметь возможность вступить в дело и привести доводы, так как результат рассмотрения касается неопределенного круга лиц»;
•          «Это позволит заинтересованным лицам представить свои пояснения по делу»;
•          «Должна быть предоставлена возможность всем заинтересованным лицам вступить в дело»;
•          «Необходимость в истинной открытости судебных разбирательств»;
•          «Ради стабильности оборота, применения и вообще реализации права; ради управления рисками»;
•          «Лучше создать раздел на сайте Верховного Суда РФ»;
•          «Публичный доступ к материалам таких дел, включая отзывы государственных органов и заключения привлеченных экспертов»;
•          «Поддерживаю высказанную позицию о публичном доступе к материалам обсуждаемого дела в полном объеме».

Нет – 15%.

Не дали ответа – 2,5%.

Должна ли быть предоставлена возможность всем заинтересованным лицам вступить в дело об оспаривании нормативного правового акта или акта официального толкования либо направить свою позицию по спору?

Да – 70%.

Комментарии участников опроса:

•          «Учитывая правовые последствия такого рода споров, необходимо обеспечить такую возможность, а также повышенный уровень публичности и гласности»;
•          «Это позволит выяснить все возможные последствия в случае принятия того или иного решения»;
•          «Если у заинтересованных лиц имеются конкретные интересы в связи с применением»;
•          «Да, но в ограниченный период времени на стадии подготовки к судебному разбирательству».

Нет – 30%.

Комментарии участников опроса:

•          «Подобное право может полностью парализовать рассмотрение дела»;
•          «Всем заинтересованным лицам, наверное, нет, так как фактически это невозможно обеспечить»;
•          «Их может быть очень много».

Необходимо ли предусмотреть в законе, что Федеральная палата адвокатов и Торгово-промышленная палата РФ как объединения общероссийского значения, чей статус установлен в специальных федеральных законах, могут участвовать в делах об оспаривании нормативных правовых актов и актов официального толкования?

Да – 37,5%.

Комментарии участников опроса:

•          «Целесообразно дать право и другим объединениям (РСПП и т. д.)».

Нет – 55%.

Комментарии участников опроса:

•          «Скорее нет. Есть еще уполномоченный по правам предпринимателей. Почему его нет в списке?»;
•          «Почему именно они?»;
•          «Могут отстаивать лишь близкие интересы»;
•          «Это может нарушить принцип независимости. В случае необходимости суд может их привлечь в качестве экспертов».

Не дали ответа – 7,5%.

Следует ли увеличить срок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов официального толкования (в настоящее время – два месяца, в Верховном Суде РФ – три месяца)?

Да – 47,5%.

Комментарии участников опроса:

•          «Следует предусматривать отдельные сроки для стадии подготовки к судебному разбирательству»;
•          «Увеличить срок на подготовку к судебному разбирательству»;
•          «Такой срок должен составлять три–четыре месяца».

Нет – 45%.

Комментарии участников опроса:

•          «Вопрос требует оперативного разрешения»;
•          «Важна оперативность»;
•          «Соблюдение скорости рассмотрения дела»;
•          «Мне вообще не нравится идея соблюдения сроков в ущерб рассмотрению дела».

Не дали ответа – 7,5%.

Необходимо ли закрепить требование коллегиального рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов официального толкования?

Да – 67,5%.

Комментарии участников опроса:

•          «Единоличная подготовка, коллегиальное рассмотрение»;
•          «В зависимости от уровня акта, не в любом случае».

Нет – 22,5%.

Не дали ответа – 10%.

Необходимы ли квалификационные требования к представителям по подобным делам помимо наличия высшего юридического образования?

Да – 17,5%.

Комментарии участников опроса:

•          «Опыт работы представителем в судах не менее пяти лет».

Нет – 77,5%.

Комментарии участников опроса:

•          «Это может стать препятствием для „умных мыслей“ лиц, прекрасно понимающих проблему, но не имеющих того или иного статуса»;
•          «Принцип состязательности никто не отменял – у заявителя есть право и возможность подобрать специалиста»;
•          «Высшее юридическое образование необязательно; профессионалом в области действия акта можно быть и без юридического образования. Процесс скорее документальный»;
•          «Это, конечно, может сказаться на качестве, но ограничивать доступ к правосудию по этому основанию неправильно»;
•          «Тем самым будет ограничен доступ к юридическим услугам по такого рода делам»;
•          «Наличия высшего юридического образования достаточно».

Не дали ответа – 5%.

Целесообразно ли введение повышенной государственной пошлины за рассмотрение подобных дел?

Да – 15%.

Комментарии участников опроса:

•          «Если считать, что это станет мотивацией для более внимательного рассмотрения дел судьями».

Нет – 80%.

Комментарии участников опроса:

•          «Чтобы обеспечить доступ к правосудию, однако проигравший заявитель должен выплачивать некую сумму в бюджет»;
•          «Ну еще чего! Государственные органы будут плодить письма, а налогоплательщики – платить за их отмену?».

Не дали ответа – 5%.

Какому суду следует поручить рассмотрение дел об оспаривании актов официального толкования, изданных федеральными органами исполнительной власти?³

Верховному Суду РФ – 50%.

Комментарии участников опроса:

•          «Должно быть доступно обжалование решения суда в Президиум»;
•          «Коллегия, рассматривающая споры из отношений, истолкованных в акте».

Экономические споры – арбитражным судам, остальные – судам общей юрисдикции – 29%.

Арбитражным судам округов, судам общей юрисдикции уровня субъектов РФ; судам общей юрисдикции уровня субъектов РФ; судам общей юрисдикции – по 8%.

Конституционному Суду РФ – 4%.

Какие еще вопросы необходимо проработать при подготовке законопроекта об оспаривании актов официального толкования?

Получены следующие ответы:

•          «Определить иерархию по юридической силе и четкий перечень нормативно-правовых актов»;
•          «Отличия новой нормы от толкования»;
•          «Требование к толкованию (системное, целевое и т. п.)»;
•          «Необязательность оспаривания актов толкования, чтобы их не применять»;
•          «Может, стоит позволить судам просто признавать неверным толкование, данное федеральным органом исполнительной власти?»;
•          «Распределение бремени доказывания: „квазинормативный“ характер „письма“ должен доказывать заявитель»;
•          «Критерии нарушения прав заявителя актом толкования»;
•          «Разумное ограничение исков, заявлений через доказывание факта возможного имущественного ущерба»;
•          «О судебном решении по актам „псевдотолкования“, когда под видом толкования формируется новая норма»;
•          «Предусмотреть возможность оспаривания актов толкования, неопубликованных и утративших силу»;
•          «Какие решения принимает суд по итогам рассмотрения такого спора»;
•          «Применение в период обжалования»;
•          «Обоснование разработки разъяснений»;
•          «Прямое действие решения суда»;
•          «Возможность взыскания ущерба»;
•          «Процесс обжалования».

1 См. подробнее: Зарипов В.М. Обжалование разъяснений финансовых и налоговых органов: вопросы подведомственности и подсудности // Налоговед. 2015. № 1. С. 51–55; Он же. Оспаривание официальных разъяснений: новые возможности // Налоговед. № 5. С. 19–29.

2 Открытый вопрос без предложенных вариантов ответа с возможностью указать более одного признака в каждой анкете.

3 Открытый вопрос без предложенных вариантов ответа.