«Создание новой налоговой системы – та еще задачка»
10, Февраля 2017
.png)
БИОГРАФИЯ
Окончил ЛГУ им. А.А. Жданова по специальности «математика», канд. физ.-мат. наук.
1973–1978 гг. – ассистент, старший преподаватель Псковского филиала Ленинградского политехнического института им. М.И. Калинина (ЛПИ).
1978–1981 гг. – аспирант ЛПИ.
1981–1990 гг. – доцент Псковского филиала ЛПИ.
1990–1993 гг. – народный депутат РФ, председатель подкомиссии по налоговой политике, секретарь Комиссии Совета Республики по бюджету, планам, налогам и ценам.
1993–1995 гг. – директор налогового департамента АО «Центр по иностранным инвестициям и приватизации».
1995–1998 гг. – замминистра финансов РФ.
1998–2000 гг. – директор Управления налогообложения фирмы «Прайсвотерхаус энд Ко».
2000–2004 гг. – первый замминистра финансов РФ.
2004–2016 гг. – замминистра финансов РФ (статс-секретарь).
В настоящее время вице-президент медиагруппы «Актион-МЦФЭР», руководитель направления налоговой политики Центра стратегических разработок (ЦСР).
НАГРАДЫ
Награжден российскими орденами «За заслуги перед Отечеством» IV ст. и «Дружбы», белорусским – «Дружбы народов», медалями П.А. Столыпина I ст., «Защитнику свободной России», «За вклад в создание Евразийского экономического союза» II ст.
Окончил ЛГУ им. А.А. Жданова по специальности «математика», канд. физ.-мат. наук.
1973–1978 гг. – ассистент, старший преподаватель Псковского филиала Ленинградского политехнического института им. М.И. Калинина (ЛПИ).
1978–1981 гг. – аспирант ЛПИ.
1981–1990 гг. – доцент Псковского филиала ЛПИ.
1990–1993 гг. – народный депутат РФ, председатель подкомиссии по налоговой политике, секретарь Комиссии Совета Республики по бюджету, планам, налогам и ценам.
1993–1995 гг. – директор налогового департамента АО «Центр по иностранным инвестициям и приватизации».
1995–1998 гг. – замминистра финансов РФ.
1998–2000 гг. – директор Управления налогообложения фирмы «Прайсвотерхаус энд Ко».
2000–2004 гг. – первый замминистра финансов РФ.
2004–2016 гг. – замминистра финансов РФ (статс-секретарь).
В настоящее время вице-президент медиагруппы «Актион-МЦФЭР», руководитель направления налоговой политики Центра стратегических разработок (ЦСР).
НАГРАДЫ
Награжден российскими орденами «За заслуги перед Отечеством» IV ст. и «Дружбы», белорусским – «Дружбы народов», медалями П.А. Столыпина I ст., «Защитнику свободной России», «За вклад в создание Евразийского экономического союза» II ст.
– Президент РФ заявил о необходимости детальной и всесторонней настройки налоговой системы1. В 2017 г. должны быть подготовлены конкретные предложения, в 2018-м – приняты поправки в Налоговый кодекс РФ, которые начнут действовать с 2019 г. Кто, как не Вы, Сергей Дмитриевич, знает о российской налоговой системе всё. Почему возникла такая идея? Действующая система неэффективна?
– Налоговая система молодой России сформировалась в декабре 1991 г., когда был принят пакет налоговых законов. Путь, который она с тех пор прошла, в исторической перспективе уникален. Другим государствам понадобились для этого многие десятки и даже сотни лет.
За эти годы выстроена эффективная и адекватная уровню экономического развития страны налоговая система. Конечно, не все получилось, поскольку почти всегда результат – это итог взаимных уступок и компромиссов. Но иначе и не бывает.
Сегодняшняя налоговая система имеет современную архитектуру. В последние годы она пополнилась новациями о трансфертном ценообразовании (ТЦО), контролируемых иностранных компаниях (КИК), налоговом резидентстве организаций и конечных бенефициарах доходов. Весь инструментарий для ее правильного функционировании имеется. Разумеется, совершенствование не остановится, что, в частности, вытекает из наших обязательств по Плану BEPS.
– Попробуем выделить этапы развития налоговой системы с 1991 г. по настоящее время.
– Первый, конечно, с 1991 по 2000 г. В пакете 1991 г. были куцый Закон об основах налоговой системы2, на базе которого впоследствии создавалась первая часть НК РФ, а также законы об отдельных налогах, определившие новый налоговый режим.
Это период многочисленных, бессистемных, зачастую противоречивых поправок в налоговые законы, раздачи льгот по политическим и социальным основаниям, а также успешным лоббистам.
Процесс достиг апогея после противостояния 1993 г., когда, пользуясь чрезвычайными полномочиями, Президент РФ Б.Н. Ельцин издал несколько налоговых указов. Они предоставили эксклюзивные льготы Российскому фонду спорта, организациям инвалидов и религиозным организациям в виде полного освобождения от всех налогов, сборов и пошлин (включая таможенные). В результате эти организации монополизировали импорт алкогольных напитков, сигарет и автомобилей, укрепили свое влияние в других секторах экономики и стали «торговать льготами». Только от «спортивных» льгот потери федерального бюджета превышали 6 млрд долл. США в год. Фантастические, хотя и вполне предсказуемые последствия!
– Вводились и разные целевые налоги…
– Да. Вспомним знаменитый ельцинский налог в пользу угольной промышленности и аграриев. Он пополнил список целевых налогов в дорожные фонды, на нужды ЖКХ, на поддержку милиции, в пользу образовательных учреждений. Многие из этих налогов платились с оборота. Те же президентские указы наделили региональные и местные власти полномочиями устанавливать на своей территории любые налоги. Что тут началось, просто вакханалия! Гипотеза авторов указов о разумности власти и ее подотчетности населению, о том, что на местах будут принимать только осторожные и взвешенные решения, в условиях хронического бюджетного дефицита не подтвердилась.
НЕОБЫЧНЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ
«В 1990-е гг. число региональных налогов превысило две сотни. Где-то скромно вводились два-три налога, а, например, в Курской области 30. Появились, по сути, таможенные пошлины на поставки товаров между регионами и налоги на инвестиции за пределами собственного региона. Стал практиковаться «экспорт налогов» за счет введения акцизов на сырье и товары, потребляемые вне региона, к примеру в Туве.
Был и такой эксклюзив, как якутский налог на сверхнормативный фонд оплаты труда со ставкой 1000%. Безобидными на этом фоне выглядели налоги на свадебные и похоронные церемонии, на содержание футбольной команды и собак».
«В 1990-е гг. число региональных налогов превысило две сотни. Где-то скромно вводились два-три налога, а, например, в Курской области 30. Появились, по сути, таможенные пошлины на поставки товаров между регионами и налоги на инвестиции за пределами собственного региона. Стал практиковаться «экспорт налогов» за счет введения акцизов на сырье и товары, потребляемые вне региона, к примеру в Туве.
Был и такой эксклюзив, как якутский налог на сверхнормативный фонд оплаты труда со ставкой 1000%. Безобидными на этом фоне выглядели налоги на свадебные и похоронные церемонии, на содержание футбольной команды и собак».
– Какие-то уроки были извлечены?
– Критики системы было много, конкретики мало. За несколько недель до завершения моей депутатской карьеры мы с крохотной группой единомышленников решили взяться за кодификацию налогового законодательства. И не столько потому, что налоговые законы юридически и даже лексически конфликтовали как между собой, так и с гражданским и отраслевым законодательством.
Стало понятно, что кардинальные изменения возможны только в пакете, если все заинтересованные стороны готовы к компромиссу ради общей цели и только при наличии политической воли. Точечными поправками исправить ситуацию невозможно.
– Как идея была реализована?
– Почти сразу после разгона Верховного Совета в октябре 1993 г. Минфин России предложил мне контракт на подготовку Налогового кодекса РФ. Этим я и занимался до весны 1995 г.
В финальном проекте самой интересной, на мой взгляд, была Общая часть, оказавшаяся впоследствии наиболее востребованной. На ее основе принята часть первая действующего Кодекса.
Фактически именно тогда создавалось налоговое право: были предложены определения налогов и сборов, устанавливались новые правила, процедуры и инструменты, компетенция участников налоговых правоотношений и порядок исполнения возложенных на них обязанностей, очерчивались полномочия региональных и местных властей.
В проекте были и такие новации, как консолидированная группа налогоплательщиков (КГН), ТЦО, налоговое резидентство для организаций. Можно упомянуть и подходы к КИК, такие квалификации, как активная и пассивная, некоммерческая и благотворительная деятельность с вытекающими особенностями налогообложения. Тогда эти новации не имели шансов на успех, и потому и налогоплательщики, и власть, и экспертное сообщество встретили их в штыки. Потребовались годы, прежде чем эти темы стали всерьез обсуждать.
Создание новой налоговой системы – та еще задачка. Но на пустом месте строить легче: больше простора и возможностей, меньше ограничений. Можно обобщить опыт, и не только положительный, попытаться избежать ошибок других стран.
– А что было потом?– В 1995 г. меня пригласили в Минфин России, поставив задачу дорабатывать и продвигать Кодекс. Судьба у него трудная. В 1998 г. приняли только первую часть, да и то в редакции, которая потребовала большой правки еще до вступления закона в силу. К тому времени я уже покинул министерство. Вернулся в 2000 г. завершить реформу. До возвращения работал в крупной консалтинговой компании, получал приличную зарплату, но решил, что мне дана уникальная возможность и год-другой ей точно стоить посвятить… Так я оценивал тогда временны´е затраты (смеется). В итоге проработал в министерстве до 2016 г.
Многое удалось сделать, что-то нет. Когда берешься за такой проект, всего масштаба не представляешь. К тому же массу времени мы тратили на то, чтобы защититься от потока опасных инициатив, и не все атаки получилось парировать. Но в целом итоги не столь плачевны.
Сейчас Президент РФ ставит задачу перезагрузить налоговую систему, сделать ее стабильной и предсказуемой.
Говорят, деньги любят тишину. Инвестор просчитывает экономику проекта на годы вперед. И если государство вдруг меняет условия, повышает налоги или, например, запрещает перенос убытков на будущее, оно должно понимать, что рискует: есть и другие юрисдикции, с комфортными условиями для бизнеса.
– Что еще должно лежать в основе системы?
– Есть базовые принципы, сформулированные Адамом Смитом и выдержавшие проверку временем. Среди них справедливость, которая в разные эпохи трактуется неодинаково.
Налоговую систему нельзя рассматривать изолированно от бюджетной политики и социальных обязательств государства. Важно, какие решения будут приняты по пенсионному и медицинскому страхованию. Не менее важны уровень налоговой нагрузки и ее распределение между прямыми и косвенными налогами.
Как всегда, основная дискуссия развернется по вопросу нейтральности налоговой системы или, другими словами, вокруг фискальной и стимулирующей роли налогов и пресловутой кривой Лаффера.
КРИВАЯ ЛАФФЕРА
Это графическое и устойчивое отображение зависимости между налоговыми поступлениями и налоговыми ставками. Подразумевается наличие оптимального уровня налогообложения, при котором налоговые поступления достигают максимума. Выведена американским экономистом Артуром Лаффером.
Это графическое и устойчивое отображение зависимости между налоговыми поступлениями и налоговыми ставками. Подразумевается наличие оптимального уровня налогообложения, при котором налоговые поступления достигают максимума. Выведена американским экономистом Артуром Лаффером.
Государство, у которого практически нет других доходов, не может существовать без налогов. В России налоги в широком смысле, включая страховые взносы и таможенные пошлины, обеспечивают львиную долю доходов расширенного правительства. Можно ли в таком случае усомниться в приоритете фискальной функции налогов? Заметим также, что бесплатных льгот не бывает: за льготы одним неизбежно более высокие налоги платят другие.
В чем состоит и как исполняется стимулирующая роль налогов? Льготы даются либо как вспомоществование слабым, либо с прицелом на положительный экономический эффект в будущем. Вторая мотивация далеко не бесспорна, а хороший результат не гарантирован. Международные исследования показывают, что льгот добиваются те, у кого лучшие лоббистские возможности. Кроме того, не доказано, что льготы эффективнее прямого бюджетного субсидирования, позволяющего контролировать получателей субсидий.
– А налоговый контроль?
– Его цель – проверить наличие оснований для применения льготы. Насколько эффективны инвестиции в части, например, инвестиционной льготы, налоговый орган оценивать не вправе.
Даже по социальным льготам есть вопрос: не лучше ли разработать адресную поддержку действительно нуждающимся? Зачастую социальные льготы достаются тем, кто в них не нуждается. Такое размазывание ресурсов не позволяет сконцентрировать средства там, где они действительно необходимы.
Налоговые льготы всегда выбор. Но кто его делает и не ошибочно ли целеполагание?
Пусть мы льготируем какой-то бизнес, а будет ли его продукция востребована через десять лет? Возможно, стоило поставить на другую карту? Может быть, в каких-то случаях лучше довериться рынку, который сам перераспределит ресурсы?
Льготы даются во благо, но могут действовать как смертельный яд. История богата примерами, когда целые секторы национальной экономики погибали из-за высоких ввозных пошлин или льгот, направленных на поддержку собственных производителей.
Тепличные условия снижают стимулы к развитию, исключая естественный отбор. В живую и агрессивную среду таких питомцев потом не выпустишь.
Льготы могут выстрелить при становлении стартапов, хотя и здесь разумная бюджетная поддержка может быть гораздо эффективнее. Но второй путь сложнее, а мы всегда хотим легко и быстро.
Не будем также забывать, что мы живем не в замкнутой экономике. Средства, полученные благодаря льготам, легко могут уйти из страны в более тихие гавани. В результате российское общество профинансирует экономику другого государства. В последнее время этот сравнительно новый аспект стал объектом исследований международных экспертов.
– Получается, можно обойтись и без льгот?– Нет, но они должны быть дозированы. Государству надо определиться с приоритетами и последовательно двигаться в выбранном направлении. Если в 1990-е гг. оно щедро раздавало льготы, то в начале 2000-х гг. произошел поворот в противоположную сторону.
Приведу показательный пример. Когда в 2001 г. принималась глава 25 НК РФ о налоге на прибыль, был практически полностью ликвидирован весь массив льгот. В результате ставку налога удалось снизить с 35 до 24% – нельзя забывать об этом эффекте.
По оценкам Минфина России, в 2014 г. льготы стоили 1,7 трлн руб., а потом эта сумма только увеличивалась. Так вот, 1,5–2 трлн руб. – это резерв, о котором стоит помнить, когда ищутся дополнительные доходы бюджета как альтернатива повышения налогов.
– А что Вы скажете об инвестиционных льготах, которых немало принято в последнее время?
– Территории опережающего развития (ТОР), особые экономические зоны (ОЭЗ), региональные инвестиционные проекты (РИП) для Дальнего Востока и Забайкалья – понятная идеология. Подобным образом поступали многие государства, чтобы развивать депрессивные регионы. Для Дальнего Востока очень характерны отсутствие производственной базы и логистики, нехватка рабочих кадров и просто людей при богатых природных ресурсах и быстром росте соседних экономик. Решения о суперльготных режимах должны способствовать тому, чтобы в проблемный регион перетекал российский и привлекался иностранный капитал.
Но едва программа поддержки стартовала, как аналогичные режимы с 2017 г. распространили на всю территорию России! Принято решение по гринфилдам и браунфилдам3. Потекут ли теперь капиталы на Дальний Восток? Насколько последовательно государство?
ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЙ
Гринфилд – тип инвестиционной площадки, не обеспеченной инфраструктурой.
Браунфилд – тип инвестиционной площадки, образованной на территории, которая ранее использовалась для промышленных целей.
Гринфилд – тип инвестиционной площадки, не обеспеченной инфраструктурой.
Браунфилд – тип инвестиционной площадки, образованной на территории, которая ранее использовалась для промышленных целей.
– Одни и те же люди принимают решения, так?
– Да, так. Первоначальные идеи по Дальнему Востоку исходили от Трутнева4 и его команды… Но кто же будет возражать против того, чтобы всем было хорошо?
– Эффективность решений уже можно оценить?
– Пока рано. Есть опыт с ОЭЗ, на которые потрачено много бюджетных средств и которые почти все закрыты. Эффективно работают только две: в Татарстане и Липецкой области.
– Перейдем к тому, что нас ждет. Какой Вы видите налоговую систему через два года?
– К весне 2017 г. Центр стратегических разработок готовит программу кардинального преобразования страны, которое должно затронуть важнейшие аспекты ее жизнедеятельности. Не секрет, что налоговая система – важное, но не единственное условие успешности государства. Опыт показывает, что даже при жестких налоговых режимах возможны инвестиции и быстрый экономический рост.
Защита права собственности, правоохранительная и судебная системы, приоритет закона и равенство перед ним – вот базовые принципы государства и экономики. Сегодня эта проблематика выходит на первый план. Сколько бы мы ни дергали за ниточки налоговой системы, без изменений в этих сферах чуда не произойдет.
Тем не менее по налогам тоже идет дискуссия. Обозначу главные вопросы.
Первое – стабильность и предсказуемость налоговой системы. Второе – налоговая нагрузка. Налоговая система не может существовать в отрыве от бюджетной. Всем хочется, чтобы налоги были меньше, но государство не может отказаться от социальных расходов или расходов на оборону.
– Учитывается ли при этом российский менталитет?
– А как иначе? Все мы не очень-то доверяем государству. Доверие вырастает не из деклараций и обещаний, а из ощущения, что тебя не обманут. Оно, в свою очередь, базируется на опыте, причем не одного поколения.
Будем надеяться, что дело пойдет к лучшему. Давайте вернемся к этому вопросу лет через сто и посмотрим, что изменилось (смеется). Сегодня не стоит рассчитывать, что решения государства, какими бы они ни были, общество воспримет на ура.
– Придется повышать налоги?
– В условиях кризиса повышать налоги не очень разумно. Пока не начнется рост экономики, надо использовать временные меры: приватизацию, резервные фонды, заимствования. Большой потенциал в повышении эффективности расходов.
Повышения налогов в среднесрочной перспективе исключать нельзя по нескольким мотивам, в том числе по политическим, связанным с социальными обязательствами государства. Если в 2011–2012 гг. налоговая нагрузка составляла около 35% ВВП, то в последние годы она снизилась до 30–31%, в основном благодаря нефтегазовым доходам, упавшим с 10,5 до 7% ВВП.
Маловероятно, что мы вернемся к прежним ценам на нефть, а снижать расходы чрезвычайно трудно. Однако если повышение налогов будет неизбежно, особый акцент следует сделать на нейтральности налоговой системы. Отмена большинства налоговых льгот позволила бы провести такое повышение по самому мягкому сценарию. С одной важной оговоркой: мягкому для тех, кто льготами не пользуется.
– Сейчас говорят и о налоговой девальвации…
– Иными словами, об увеличении косвенных налогов и снижении прямых. Эта тема действительно обсуждается, пока больше на экспертном уровне. Давайте посмотрим, что за этим стоит.
В 2008–2012 гг. в условиях кризиса значительное число государств, входящих в ОЭСР, снизило ставки налога на прибыль, одновременно повысив ставки НДС. Если это маневр с нулевой суммой и дополнительные доходы от НДС полностью отыгрываются снижением поступлений от налога на прибыль, то все плюсы и минусы сводятся к следующему.
Во-первых, в отличие от налога на прибыль НДС обладает антициклическим характером. Соответственно, изменения в экономической конъюнктуре не так сильно влияют на объем бюджетных поступлений.
Во-вторых, повышение НДС не затрагивает экспортеров и финансовый сектор, в то время как снижение налога на прибыль дает им дополнительные средства. Таким образом, маневр можно рассматривать как поддержку экспорта и сдерживание импорта.
Наконец, НДС в меньшей степени угнетает инвестиции в сравнении с прямыми налогами. В стратегической межстрановой конкуренции за инвестиции снижение ставок на корпоративные налоги – мощное оружие. Если еще недавно в Европе ставки таких налогов варьировались в диапазоне 30–50%, то теперь нередки 15–20%. Российская ставка налога на прибыль на этом фоне уже не выглядит низкой.
При маневре с ненулевой суммой государство может и заработать.
В России повышение НДС обсуждается в связке с сокращением страховых взносов. Но чтобы принять решение, нужна определенность с тем, что будет происходить в пенсионной системе, медицинском и социальном страховании. Пока ее нет, поэтому и быстрого решения, скорее всего, не будет.
Окончательный выбор осложняется тем, что необходимо проанализировать влияние маневра на инфляцию и разные секторы экономики. Для тех, кто работает на внутреннем рынке, возможность переложить рост НДС на потребителей зависит от эластичности спроса. Следовательно, у кого-то такой возможности не будет, что приведет к снижению их прибыли. Значительная дифференциация последствий возможна и в силу того, что доля фонда оплаты труда в расходах у разных производителей тоже имеет большой разброс.
– Введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов граждан – лозунг не одной партии на выборах в Госдуму осенью 2016 г. Вы поддерживаете эту идею?
– С моей точки зрения, введение прогрессии было бы ошибкой.
Вспомним историю. В начале 2000-х гг. в ответ на введение плоской шкалы изменилось поведение работодателей и граждан: зарплаты начали быстро выводить из тени. Доходы бюджета от НДФЛ росли стремительно, на 30–40% в год. Конечно, тому были и другие причины, в частности введение ЕСН с низкими ставками – 26% против прежних 38,5% – и регрессивной шкалой.
Отказ от ЕСН и переход к страховым взносам при увеличении ставок уже качнули маятник в другую сторону. Введение прогрессивной шкалы в НДФЛ может запустить этот процесс.
Кроме того, прогрессия усложнит администрирование налога. Потребуется, чтобы либо все граждане тотально декларировали доходы, либо налоговая служба собирала информацию о доходах каждого налогоплательщика от всех источников и направляла каждому уведомления о суммах, подлежащих уплате. Все эти варианты влекут значительные расходы государства.
Даст ли это бюджету дополнительные доходы? Сомневаюсь. Предположим, да. Но в таком случае почти все дополнительные доходы достанутся Москве, Московской области и Санкт-Петербургу, где в основном и живут наиболее обеспеченные граждане. Другие регионы получат минимум. Стоит ли игра свеч? Скорее нет. Однако, как говорят, есть социальный запрос: люди считают, что богатые при одинаковой для всех ставке платят меньше. Хотя, разумеется, в абсолютных цифрах они платят больше. А если такой запрос действительно существует, заставить богатых платить больше можно иначе, но при этом налоговую нагрузку следует рассматривать в совокупности, не ограничиваясь НДФЛ.
– Расскажите подробнее.
– Во-первых, увеличить предельные ставки в прогрессии по налогу на имущество физических лиц для дорогой недвижимости. Уклоняться от этого налога труднее всего, поэтому богатые собственники заплатят существенно больше.
Во-вторых, исправить те перекосы в НДФЛ, которые фактически устанавливают регрессивность налогообложения богатых и превращают налог на доходы в налог на зарплаты. Сейчас не облагаются налогом процентные доходы по депозитам в российских банках, даже если они исчисляются сотнями миллионов рублей. Трудно назвать этот порядок справедливым, и такого нет в других странах. Отмена этой льготы уже предлагалась несколько лет назад, но тогда ее на корню зарубило банковское лобби.
Еще одна подобная льгота освобождает от налогообложения доходы от продажи имущества (включая коммерческую недвижимость), находившегося в собственности более трех–пяти лет. Оставить ее следует только в отношении единственного жилья, чтобы не создавать проблем тем, кто хочет улучшить жилищные условия.
Думаю, перечисленные меры могут удовлетворить запрос общества на справедливость.
– Еще одна важная тема – налогообложение углеводородов.
– В 2006 г. экспортные пошлины на нефтепродукты были установлены значительно ниже, чем на нефть, особенно для мазута.
Предполагалось, что полученные деньги нефтяники немедленно направят на модернизацию нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ). Но гипотеза не подтвердилась, а деньгам нашлось другое применение. Более того, по всей стране стали появляться «самовары» – простейшие НПЗ по переработке нефти в мазут. Лишь некоторые компании действительно занялись модернизацией. Ошибка в оценке последствий за десять лет обошлась государству примерно в 10 трлн руб.
В 2015 г. был начат налоговый маневр – поэтапное снижение экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты и одновременное повышение НДПИ. При этом акцизы на моторное топливо стали балансиром, сдерживающим рост цен на нефтепродукты на внутреннем рынке.
К маневру долго готовились, а чтобы купировать его отрицательные последствия для нефтехимической отрасли, авиации и судовладельцев, создали специальный инструмент – отрицательные акцизы. На очереди следующие шаги к полной отмене пошлин при балансировке посредством НДПИ и акцизов5. Задача сложная и ответственная, поскольку с учетом низкой энергоэффективности нашей экономики нельзя допустить скачка цен на нефтепродукты в стране.
О ПЕРСПЕКТИВАХ НДПИ
«В топливно-энергетическом комплексе этот налог берется с выручки и для бюджета очень важен. Он надежно работал все годы без ущерба для нефтянки. По итогам 2016 г. в России зафиксирован рекордный за всю историю объем добычи нефти, что обусловлено высокой инерционностью отрасли. Повторить его в ближайшие годы вряд ли получится, поскольку сверхплановый рост НДПИ уже приводит к сокращению разведочного бурения и свертыванию добычи на низкодебитных месторождениях.
Ожидается, что с 2018 г. появится налог на дополнительный доход (НДД), который частично заменит НДПИ. Он будет вводиться в пилотном режиме на ограниченном количестве месторождений. Цель его введения – частично перераспределить налоги с оборота на налоги, привязанные к финансовому результату».
«В топливно-энергетическом комплексе этот налог берется с выручки и для бюджета очень важен. Он надежно работал все годы без ущерба для нефтянки. По итогам 2016 г. в России зафиксирован рекордный за всю историю объем добычи нефти, что обусловлено высокой инерционностью отрасли. Повторить его в ближайшие годы вряд ли получится, поскольку сверхплановый рост НДПИ уже приводит к сокращению разведочного бурения и свертыванию добычи на низкодебитных месторождениях.
Ожидается, что с 2018 г. появится налог на дополнительный доход (НДД), который частично заменит НДПИ. Он будет вводиться в пилотном режиме на ограниченном количестве месторождений. Цель его введения – частично перераспределить налоги с оборота на налоги, привязанные к финансовому результату».
– Что из задуманного не удалось, но очень хотелось бы, чтобы произошло?
– Удалось многое. Другое дело – какой ценой. Я уже упоминал об идеях, которые стояли в очереди с 1995 г. и оказались востребованными лишь в последние годы.
К тому, что не удалось, можно отнести заметные «пробоины» в налоговой системе. Например, отказ от ЕСН, чрезмерные и необоснованные льготы по отдельным месторождениям. В том же ряду заморозка КГН. Хочется, чтобы в этих вопросах произошли положительные изменения.
– Среди наиболее важных законов, меняющих налоговую систему, можно назвать Закон о налоговом контроле за ТЦО6. Законопроект обсуждался не один год. Спустя пять лет с тех пор, как Закон начал действовать, можно ли признать его эффективным?
– Конечно, хотя в публичном пространстве все спокойно, бюджет получил миллиарды рублей по результатам налоговых проверок. Крупные компании не склонны к публичному решению споров, предпочитая урегулирование на досудебной стадии.
Принятый закон определил новые правила игры, которые внимательно изучены заинтересованными лицами и с которыми приходится считаться. Очевидно, что число агрессивных схем налоговой оптимизации должно сократиться. Этот фактор тоже сказался на бюджетных поступлениях, но оцифровать его трудно.
В то же время в правилах ТЦО есть перекосы. Так, гражданско-правовое определение нематериальных активов не вполне соответствует налоговым целям и расходится с трактовкой в международной налоговой практике. Подобные зазоры – прекрасный инструмент для злоупотреблений. Этот вопрос заслуживает особого внимания, поскольку именно нематериальные активы и несовершенные правила распределения рисков между родственными компаниями – наиболее сильная «головная боль» стран G20, объединившихся в рамках Плана BEPS.
Есть и более сложные вопросы, которые ждут своего решения, такие как налогообложение виртуального присутствия компаний в какой-то юрисдикции, не имеющих там постоянного представительства, но получающих доходы от продаж товаров или контента.
Чисто российская специфика – пороги и ограничения, введенные для контролируемых сделок, конечно, из лучших побуждений, чтобы защитить налогоплательщика. В других государствах такие инструменты обычно не применяются, поскольку действует презумпция разумного поведения налогоплательщика и налогового органа. И гибкая система не приводит к казусам, подобным тем, что постоянно возникают в России.
Исходя из российской ментальности, в законе должны быть предусмотрены все правила. И не дай бог какая‑то деталь не отражена! Возникает белое пятно, и по нему никто – ни Федеральная налоговая служба, ни Минфин России – не может принять решения. И что делать? Ждать очередных порций поправок в Налоговый кодекс РФ? Но вопросы-то материальны, неопределенность стоит денег.
– Такие ситуации возникают не только при применении правил ТЦО.
– Это результаты «родовой травмы» 1990-х гг. Тогда наряду с плохо проработанными законами равную им силу имели инструкции Государственной налоговой службы, выходившие за рамки закона и позволявшие налоговой системе хоть как-то, пусть и не всегда правильно, функционировать. Что скрывать, компетенция налоговой службы в то время тоже была невысокой. За четверть века ситуация кардинально изменилась, а страх остался. Законодатель не верит в разумность Минфина России и Федеральной налоговой службы.
Давно пора двигаться к более гибкому налоговому законодательству, позволяющему исходить не только из буквы, но и духа закона. Давать больше полномочий финансовому и налоговому ведомствам, пусть под контролем…
Пора от налогово-процессуального кодекса переходить к налоговому, что улучшит бизнес-климат. Настало время дополнить НК РФ правовыми презумпциями, которые позволили бы не доводить до абсурда ситуации, когда при отсутствии буквального соответствия сделки нормам этого Кодекса налоговый орган и налогоплательщик могут решить спор только в суде. Даже если дело копеечное!
– Будем надеяться, что разум восторжествует и будут приняты решения, способствующие стабильности и предсказуемости налоговой системы. Спасибо Вам за интересную беседу!
Интервью подготовила Маргарита Завязочникова,
зам. главного редактора журнала «Налоговед»
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 01.12.2016. URL: http://kremlin.ru.
2 См.: Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (утратил силу с 01.01.2005).
3 См.: Основные направления налоговой политики РФ на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 гг.
4 Ю.П. Трутнев – зампредседателя Правительства РФ, полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе с 2013 г.
5 См.: Шелкунов А.Д., Милютина Е.А. Изменение природы налоговых вычетов по акцизам // Налоговед. 2017. № 2. С. 66–73.
6 См.: Федеральный закон от 18.07.2011 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения».
