«Неналоговые» налоги: системный подход

20, Января 2016

Участники дискуссии обсудили вопросы правового регулирования и взимания неналоговых платежей

Событие:

XI Всероссийский налоговый форум ТПП РФ «Налоговая политика: итоги года и перспективы»
3–4 декабря 2015 г., Москва

Круглый стол «„Неналоговые“ налоги: системный подход»
4 декабря 2015 г., Москва

Открывая встречу, вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ В.В. Чубаров обратил внимание участников круглого стола на Послание Президента РФ Федеральному Собранию 3 декабря 2015 г., в котором было заявлено о необходимости создать целостный порядок администрирования всех фискальных платежей. Выступающий заметил, что в России сформировалась «параллельная система» публичных платежей, существенно влияющая на бизнес.

Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ проводит мониторинг подобных платежей, но ощутимых результатов пока немного. Поэтому ТПП РФ взяла эту работу в свои руки и провела соответствующий анализ с привлечением экспертов – юристов и экономистов. Отчет об итогах научно-практического исследования опубликован в виде брошюры «Налоговая реформа: ревизия „параллельной налоговой системы“», которая впервые была представлена участникам круглого стола. «Предлагаем обсудить наши наработки», – заключил В.В. Чубаров.

Модератор дискуссии – управляющий партнер «Пепеляев Групп» С.Г. Пепеляев отметил, что в Послании Президент РФ заявил о необходимости представить разные варианты решения вопроса о едином механизме администрирования обязательных платежей. «Поэтому наша задача – обсудить возможные варианты, сформировать Рекомендации круглого стола и затем совместно с ТПП РФ и Советом Федерации выработать „дорожную карту“ для решения этого вопроса», – подчеркнул он.

Какую долю неналоговые платежи составляют в общей налоговой нагрузке (см. текст во врезке)? Для некоторых отраслей бизнеса, например в сфере связи, они системообразующие. В этом вопросе есть и политический момент, как показала ситуация с платой для грузовиков массой свыше 12 т. Раньше о таком можно было только прочесть в учебниках (соляной бунт и т. п.). Дело в том, что этот платеж, как и многие ему подобные, неконституционен, так как установлен не законом, а Постановлением Правительства РФ1. Под вопросом и его экономическое основание.

Российская налоговая система одна из лучших в мире, возможно, потому, что сформировалась позже, чем в развитых странах. Что касается различных публичных платежей, то в других странах их взимание урегулировано слабо, и Россия, упорно их систематизируя, может стать экспортером новых идей.

Федеральные чиновники порой выступают против кодификации иных обязательных платежей, опасаясь, что их появление в налоговой системе заметно снизит международный рейтинг РФ. «Надо нам и об этом подумать, – заметил С.Г. Пепеляев, – но нужно помнить, что в мире такие платежи не обязательно учитываются при расчете налоговой нагрузки на модельное предприятие, например, по производству керамических изделий».

Далее модератор предоставил слово авторам исследования – В.М. Зарипову, П.А. Попову и В.В. Новикову.

В.М. Зарипов, руководитель аналитической службы «Пепеляев Групп», рассказал, что исследование проводилось с июня по сентябрь 2015 г. по заказу ТПП РФ и включало опрос членов Палаты и региональных палат, анализ зарубежного опыта, действующего законодательства, судебной практики, в том числе Конституционного Суда РФ, а также существующих научных представлений. В результате было выявлено порядка 50 платежей, из которых примерно 15 аналогичны налогам, а остальные – сборам. При этом задача «выловить» все существующие на федеральном уровне принудительные платежи не стояла.

В предмет исследования осознанно не были включены платежи хотя и обязательные, но уплачиваемые в ситуации, когда нет «организационной монополии» на взимание платежа, а есть рынок и определенная экономическая конкуренция (в частности, ОСАГО). Исследователи сосредоточились на платежах, которые взимаются в силу исключительных полномочий. Однако их может быть гораздо больше, чем было выявлено, например за счет платежей регионального и местного уровней.

Одно из предложений по итогам исследования – унификация правового режима взимания публичных платежей. Это не означает их непременного включения в Налоговый кодекс РФ, но обязательно на законодательном уровне должны быть установлены основные и общие для всех платежей принципы обложения. Стоит распределить все платежи по видам (например, экологические платежи), то есть укрупнить их. Отдельные платежи можно закрепить в НК РФ, скажем административные сборы включить в главу о госпошлине.

Необходимо оценить и работу администраторов. Это касается не только социальных фондов, задолженность в которые стремительно растет. Так, специальный платеж, взимаемый Российским союзом правообладателей для целей выплаты авторам, эффективнее было бы собирать на таможне с импортеров и силами налоговых органов с российских производителей.

Формирование полного перечня принудительных платежей не входит в задачи законодателя, но такой рабочий инструмент, как единый федеральный реестр, тем не менее нужен. При этом, чтобы он работал, в законодательстве достаточно указать, во-первых, что платеж, не включенный в такой реестр, никто не обязан платить, а во-вторых, что на занесенные в реестр платежи распространяются все принципы налогообложения. В таком случае, с одной стороны, администраторы платежей сами будут заинтересованы в их включении, и это запустит процесс «самоинвентаризации». С другой стороны, платежи, числящиеся в реестре, будут подпадать под понятный и привычный режим правового регулирования, характерный для налогов и сборов. Споры о включении платежей в реестр или отказе в этом должны быть подведомственны одному суду (например, Верховному Суду РФ), что позволит в судебном порядке проверить и окончательно установить истинную природу платежа. Такой официальный реестр может вести уполномоченный государственный орган, допустим ФНС России.

Кроме того, следует законодательно усилить контроль за расходованием внебюджетных (парафискальных) публичных платежей, чтобы Счетная палата РФ могла их контролировать. Как отметил Президент РФ в своем Послании, «доходы государства не должны уходить, что называется, мимо кассы».

Об опросе

В ходе круглого стола прошел блиц-опрос: участникам было предложено выбрать наиболее приоритетные меры, направленные на улучшение ситуации с «параллельной налоговой системой» в России.

О результатах опроса см.: Налоговед. 2016. № 1. С. 11.

Статистика

По оценкам авторов исследования, «параллельные» платежи составляют 1% ВВП, при этом налоговая нагрузка, по данным Минфина России, – 33,4%. Значит, к официальной налоговой нагрузке они добавляют 3%.

П.А. Попов, ведущий юрист «Пепеляев Групп», представил собравшимся вопросы для дальнейшего обсуждения по итогам исследования.

Сейчас стало очевидно, что в сфере публичных платежей необходимо повысить правовую определенность, создать единый механизм их установления и взимания. Что для этого нужно сделать? Могут быть разные варианты систематизации законодательства. Один из них – установить все платежи в НК РФ. Это можно назвать жесткой кодификацией. Но есть множество специальных платежей, имеющих значимые отличия от включенных в Кодекс. Более того, вносить все платежи в НК РФ не самоцель. Могут быть безболезненно кодифицированы платежи, похожие на налоги или сборы, которые уже закреплены в НК РФ, например те, что собираются с выручки, а также похожие на госпошлину. Это так называемая мягкая кодификация. Нужно определиться, какой вариант лучше.

Следующий вопрос связан с внебюджетными платежами. Как правило, публичные платежи должны поступать на казначейские счета и отражаться в бюджете. Исключения из этого правила возможны по веским основаниям. Мы предлагаем обсудить примеры ситуаций, когда внебюджетный порядок для платежей можно или нельзя признать допустимым. Во всяком случае, если публичный платеж взимается во внебюджетном порядке, то «карман» администратора, получающего общественные деньги, должен быть «прозрачным». Администратор платежа должен быть открыт для профессионального аудита и проверок Счетной палаты РФ.

Если в НК РФ установлено строгое правило о том, что все налоги и сборы уплачиваются в денежной форме, то в «параллельной системе» имеет место натуральная форма, например для градостроительных взносов и отчислений, производимых в силу договоров плательщиков с муниципальными образованиями. Российская судебная практика признает такие договоры действительными. Но по сути они оформляют публичные отчуждения. Договорная форма взимания, как и натуральная, опасна: кто-то может заплатить больше, чем должен или чем другой такой же плательщик, кто-то меньше. В Германии действует подобное регулирование. Таким образом, сама по себе натуральная форма в определенных особых ситуациях допустима. Однако нужно обсудить, в каких именно пределах могут осуществляться подобные взимания, и создать для них нормативную основу.

Первоочередной ревизии подлежат социальные платежи, поскольку они дают наибольшую нагрузку на бизнес. Сегодня работодатели подпадают под двойное обложение: перечисляют обязательные взносы и оплачивают добровольные социальные программы (пенсионные, медицинские) в пользу работников. Надо определиться, не следует ли предоставить вычет расходов на добровольные программы из обязательных взносов.

В России так называемые внебюджетные социальные фонды по сути давно являются целевыми бюджетными, то есть их название не соответствует содержанию. Остается и вопрос дублирования их функций. К примеру, в Республике Беларусь работает один фонд, который занимается сбором всех социальных платежей. Поэтому следует фискальную часть социальных взносов вверить одному администратору, сохранив при этом инвестиционную часть. Стоит также учесть, что по взносам на травматизм (страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) наблюдается профицит бюджета фонда. Нужно решить, что делать: позволить инвестировать эти резервы или снизить ставку платежа.

Были исследованы не все платежи, а только публичные, которые администрирует одно лицо и в которых, соответственно, нет экономической конкуренции. В связи с этим возникает вопрос к участникам обсуждения: стоит ли провести аналогичное исследование конкурентных обязательных платежей или пока акцентировать внимание на совершенствовании регулирования публичных платежей?

По мнению участвовавшего в экономической части исследования В.В. Новикова, старшего научного сотрудника РАНХиГС при Президенте РФ, далеко не главный вопрос, предусмотрен ли платеж в НК РФ, важнее правовой режим, под который он подпадает.

1% ВВП – доля публичных платежей, не учтенных в налоговой нагрузке, – был рассчитан на основе анализа лишь тех платежей, которые взимаются на федеральном уровне (по региональным платежам данные труднодоступны). При этом для расчета приняты минимальные оценки уплаченных платежей. Если сравнить эту долю с вкладом разных отраслей бизнеса в экономику страны, то выяснится, что вклад отелей и ресторанов ровно такой же. Стоит заметить, что сами платежи распределены непропорционально – налицо повышенная нагрузка на отдельные отрасли. Заметное давление такие платежи оказывают, в частности, на строительный бизнес и перевозчиков.

Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам В.Б. Шуба заметил, что любые изменения налогового законодателя чувствительны для бизнеса, поэтому налоговая система нуждается в определенности.

В Бюджетном кодексе РФ закреплена норма о том, что все налоговые законы должны приниматься до принятия закона о бюджете. Однако ее действие уже много лет приостановлено, что неправильно. На одном из недавних заседаний Совета Федерации принималось сразу шесть налоговых законов, и возникла дискуссия, не стоит ли этот процесс урегулировать. Известно, что в США предусмотрена специальная сессия парламента для рассмотрения налоговых поправок.

Выступающий также заметил, что Совет Федерации ждал результатов обсуждаемого исследования, чтобы определиться с возможными законодательными подходами. На начало следующего года запланировано обсуждение этого вопроса в верхней палате парламента РФ. Сейчас же очевидно, что должен быть единый реестр таких платежей.

Аудитор Счетной палаты РФ С.И. Штогрин, согласившись, что нужен общедоступный реестр публичных платежей, обратил внимание на то, как они появляются. Например, и утилизационный, и экологический сборы были введены поправками в законопроекты, принимаемые во втором чтении, то есть без общественного обсуждения, без пояснительной записки и финансово-экономического обоснования. Зачастую такие сборы только вводятся законом, а все элементы передаются на регулирование Правительству РФ. «Зачем принимать законы, которые можно оспорить?» – задался выступающий вопросом.

На практике далеко не все плательщики подобных платежей их уплачивают, что создает неравные условия для бизнеса и отражается на пополнении бюджета. Кроме того, у контролирующих органов и организаций нет полномочий понуждать к уплате и привлекать к ответственности за невнесение многих таких платежей. «Оборотные налоги, против которых много лет назад все выступали, вновь появились в некоторых отраслях, не будучи указанными в Налоговом кодексе РФ. Такого не должно быть», – заключил С.И. Штогрин. По его мнению, нужны единый порядок установления таких платежей и их систематизация. Если платить будут все, платежей потребуется меньше или появятся условия для снижения ставок. Нужен также усиленный контроль за расходованием полученных средств.

Как отметил директор Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России В.А. Живулин, «редкая площадка собирает столько единомышленников». Выступающий назвал обсуждаемое исследование уникальным, поскольку в нем собрано и проанализировано большинство взимаемых в России публичных платежей, предложена их довольно продуманная классификация.

Докладчик рассказал, что в конце 2014 г. в министерство стало поступать много обращений об увеличивающемся давлении таких платежей. Проанализировано несколько десятков платежей, выявлены наиболее существенные для бизнеса, и уже принято решение их либо заморозить, либо серьезно снизить. Теперь оно находится на этапе реализации, но продвигается работа медленно, поскольку государственные органы, настаивавшие на введении таких платежей, выступают против принятого решения. Возникает множество организационных, правовых, технических вопросов. Для упразднения некоторых платежей нужно отменить ряд нормативных правовых актов, даже законов, что предполагает проведение определенной процедуры. К тому же госорганы выдвигают различные аргументы против отмены платежей, в том числе о том, что суммы поступлений от этих платежей уже заложены в бюджете на следующий год.

В.А. Живулин особо подчеркнул необходимость усилить роль оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в этом вопросе. С ее помощью уже на стадии введения платежа будут спрогнозированы возможные последствия. Так, благодаря ОРВ еще в 2012 г. было ясно, что при введении платы для грузовиков массой свыше 12 т возникнут проблемы. К сожалению, отрицательный результат ОРВ не накладывает вето и никак не приостанавливает работу над нормативным актом.

Докладчик согласился с тем, что такие платежи должны устанавливаться только законами и нужно законодательно закрепить их заблаговременное принятие, что позволит бизнесу спокойно готовиться к новым условиям. Для того чтобы создать условия стабильности, необходимо определить параметры и периодичность индексации и пересмотра платежей, выработать требования к ним, перейти к методичному регулированию.

Заместитель директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России Р.А. Саакян предложил обсудить, как не допустить увеличения количества таких платежей, а также с помощью бизнеса и исполнительной власти выявить «вредные» платежи, чтобы сократить их список.

В.Н. Засько, начальник Аналитического управления ФНС России, рассказал о том, что налоговые органы администрируют порядка 40 неналоговых доходов бюджетов, которые имеют разную правовую природу: административные штрафы, платежи за пользование природными ресурсами, доходы от оказания платных услуг, утилизационный сбор (см. текст во врезке). Налоговые органы должны вести учет поступлений по таким платежам, разрабатывать методологию взимания, вести отчетность, прогнозировать доходы и т. д. Поэтому налоговая служба в полной мере испытывает на себе административную нагрузку при работе с такими платежами. «Мы только за упорядочивание таких платежей», – заметил докладчик. Их нужно систематизировать и проанализировать возможность сокращения и укрупнения. Так как у платежей разная правовая природа, регулирование должно быть установлено не в НК РФ, а в отраслевом законодательстве, при этом необходимо принять единый акт с общими правилами их установления, взимания и контроля.

Доля неналоговых платежей в бюджете

По словам В.Н. Засько, если в целом по 2015 г. планируется собрать в консолидированный бюджет 13,7 трлн руб., то неналоговые доходы в этой сумме составят 0,4%. Если из этой доли исключить наиболее весомый платеж – утилизационный сбор, на неналоговые платежи придется 0,0045% общих поступлений.

С.Г. Пепеляев добавил, что в некоторых странах предусмотрена уголовная ответственность за взимание подобных платежей вне закона – такая практика квалифицируется как хищение чужой собственности. Поблагодарив всех участников круглого стола, он отметил, что «три часа пролетают незаметно, когда дискуссия профессиональная, подготовленная и интересная».

Заведующая кафедрой «Налоги и налогообложение» Финансового университета при Правительстве РФ Л.И Гончаренко обратила внимание участников на то, что такие платежи нарушают принципы построения налоговой системы, поскольку создают двойное налогообложение. Она также высказалась против «засорения» НК РФ новыми платежами, вместо этого нужен специальный закон, юридически связанный с Кодексом.

О.Р. Михайлова, судья арбитражного суда в отставке, пришла к выводу, что законодательство развивается бессистемно, обязательные платежи устанавливаются хаотично, без связи с другими отраслями права. Например, платежи за капитальный ремонт и плата за парковку в Москве. Однако то, что государство делегирует свои полномочия организациям, не означает, что такие платежи становятся частноправовыми. Так же как и название платежа не меняет его экономическую и правовую природу. Но включить в НК РФ все платежи не получится, согласилась выступающая. Нужно их систематизировать и определить конкретный государственный орган, который будет отвечать за формирование единой государственной политики в отношении всех таких платежей.

Советник генерального директора ОАО «Сибирская угольная энергетическая компания» М.В. Довгялло заметил, что в исследовании учтены не все виды обязательных платежей (см. текст во врезке). Кроме того, хотя государством объявлен мораторий на рост налоговой нагрузки, она увеличивается, но неявно, посредством не повышения ставок, а расширения базы, в частности по социальным взносам. Докладчик предложил определиться с терминологией, с тем, какие платежи признавать фискальными. Многообразие таких платежей не позволяет перенести их все в НК РФ, но следует создать их общий реестр.

Замечание М.В. Довгялло

В исследовании не оценен так называемый пайковый уголь, которым добывающие компании за свой счет обеспечивают разные группы граждан, не имеющих отношения к компании (пенсионеров, сирот и т. д.). В итоге совокупная налоговая нагрузка по угольным компаниям составляет 80 коп. с каждого рубля зарплаты, две трети этой суммы – неналоговые платежи.

1 См.: Постановление Правительства РФ от 11.06.2015 № 575 «О внесении изменения в Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 1007».

Ключевые слова: платеж, налог, сбор, бюджетные средства, законотворчество