«Усиление прецедентных начал в российской правовой системе учитывается Конституционным Судом РФ»

Е.В. Тарибо,
начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда Российской Федерации, канд. юрид. наук

– Евгений Васильевич, поясните, в чем именно заключается работа Вашего Управления применительно к вопросам налогового законодательства.
– Каких-либо особенностей в работе с обращениями, в которых затрагиваются вопросы налогообложения, нет. Как и другие обращения публично-правовой направленности, жалобы и запросы, в которых оспаривается налоговое законодательство, поступают в наше Управление из Отдела писем и рассматриваются в предварительном порядке.

Хочу подчеркнуть, что далеко не все обращения из Отдела писем передаются в Управление, огромная часть рассматривается самим Отделом. Речь идет об обращениях, по которым не требуется подключать специалистов-отраслевиков.

Переданные в Управление обращения распределяются между сотрудниками, которые проверяют их на соответствие требованиям допустимости и подведомственности. Если сотрудник приходит к выводу, что обращение таким требованиям соответствует, а поставленный вопрос содержит правовую проблему, которая нуждается в решении средствами конституционного правосудия, он готовит соответствующее заключение. Секретариат КС РФ вместе с этим заключением передает обращение руководству Суда, а дальше – судье для предварительного изучения. В остальных случаях сотрудники Управления направляют заявителям письма, в которых излагаются недостатки обращения, а также готовят проекты определений об отказе в принятии обращений к рассмотрению.

Естественно, сотрудники Управления не заняты только предварительным рассмотрением обращений. Они могут быть задействованы на последующих стадиях конституционного судопроизводства: готовят материалы к проектам постановлений КС РФ, дополнительные справки, дают устные пояснения, то есть делают то, что и положено государственным служащим, – обеспечивают деятельность государственного органа, Конституционного Суда РФ, и делают это по прямому предписанию закона или, при необходимости, по поручению судей и руководства Суда.

– Возглавляемое Вами Управление входит в Секретариат КС РФ, который рассматривает обращения в предварительном порядке и те, которые не затрагивают вопросов, требующих изучения судьями КС РФ. Что означает рассмотрение обращений «в предварительном порядке»?
– Рассмотрение обращений в предварительном порядке – это стадия конституционного судопроизводства. Предварительный порядок предшествует изучению обращений судьями. Сотрудники Секретариата не вправе уклоняться от рассмотрения какого-либо обращения – эта обязанность возложена на них законом.

– По каким критериям можно разделить вопросы, требующие и не требующие изучения судьями КС РФ?
– Вы лучше поймете смысл понятия «вопросы, не требующие изучения судьями», если пойдете от обратного и поставите вопрос о том, какие вопросы требуют изучения судьями. Это обращения, из которых видно, что требуется проверка содержания положений нормативного акта или есть неопределенность с точки зрения формы акта, порядка его подписания, принятия, опубликования или введения в действие, либо неопределенность с точки зрения установленного Конституцией РФ принципа разделения властей. То есть видна проблематика, которая составляет параметры, в рамках которых осуществляется судебная проверка акта на конституционность. Эти параметры перечислены в статье 86 Федерального Конституционного закона № 1-ФКЗ (далее – ФКЗ о КС РФ)¹.

В других случаях, в том числе когда вопрос не относится к числу конституционных (ст. 68 ФКЗ о КС РФ) или когда права и свободы не затрагиваются оспариваемым законом (ст. 97 ФКЗ о КС РФ), изучение обращения судьей не требуется. Разумеется, я не претендую на официальную позицию по этому вопросу, но если бы меня об этом спросили на лекции, то как специалист по конституционному правосудию я предложил бы примерно такой ответ.

Естественно, действия Управления контролируются – с нашим мнением могут не согласиться судьи, которые на ежемесячных заседаниях проверяют все обращения. На таких заседаниях судьи могут принять решение о передаче обращения для предварительного изучения судье, даже если Управление не усмотрело такой необходимости. Такое бывает довольно редко, но бывает.

– Как следует понимать положение статьи 40 ФКЗ о КС РФ о том, что если обращение в КС РФ явно не подведомственно, то оно не рассматривается, о чем и уведомляется заявитель? Что значит «явно не подведомственно»?
– Например, когда заявитель просит отменить решение налогового органа или привлечь к дисциплинарной ответственности налогового инспектора, либо вернуть излишне взысканный налог или сбор. Обращения, которые содержат подобные требования, будут квалифицированы как явно неподведомственные.

– Секретариату предоставлено право направлять явно не подведомственные КС РФ обращения в компетентные органы. Пользуется ли Секретариат таким правом? Направлялись ли обращения по налоговым вопросам в Минфин России, ФНС России и арбитражные суды?
– Таких случаев давно не было, эта норма применяется крайне редко. Нужно учесть, что в тот период, когда КС РФ действовал на основании Закона РСФСР от 12.06.1991², он вправе был проверять обыкновения правоприменительной практики.

Когда в 1994 г. принимался новый закон о КС РФ, законодатель, видимо, решил закрепить норму о возможности пересылки в компетентные органы явно не подведомственных Суду обращений, направленных теми заявителями, которые не учли изменений компетенции КС РФ. То есть один из вариантов понимания данной нормы – что это переходная норма. 

Пример применения данной нормы привел мне десять лет назад (уже тогда эта норма редко применялась) мой наставник – начальник Управления, ныне покойный Альберт Николаевич Дементьев.

– Не стоит ли публиковать отказные письма Секретариата, как это делает ВАС РФ, публикуя определения об отказе в передаче дела для пересмотра в порядке надзора?
– Во-первых, такие письма – это не акты, исходящие от судей, следовательно, в отличие от отказных определений ВАС РФ, это не судебная практика, которая воплощает в себе какие-то юридические тенденции и нюансы, представляющие интерес для специалистов.

Во-вторых, в таких письмах сотрудники Секретариата обращают внимание заявителя на допущенные им недостатки. В них могут содержаться рекомендации по устранению недостатков, даются разъяснения положений ФКЗ о КС РФ, сообщается о вынесенных Судом решениях и т. д. Заявитель получает такое письмо и решает, стоит ли ему обращаться в КС РФ повторно, исправлять недостатки обращения или настаивать на принятии решения. Надо ли обнародовать такие письма, если нам не очевидно, что заявитель будет продолжать процесс? Если же заявитель настаивает на движении жалобы, то в этом случае появится решение КС РФ с его мотивами, и на этом фоне обнародование аргументов Секретариата тоже вряд ли будет уместно.

– К сожалению, по данным статистики, размещенной на сайте Конституционного Суда РФ, невозможно точно определить, сколько обращений по вопросам налогового законодательства поступает в КС РФ³. Не могли бы Вы рассказать, с какими налоговыми вопросами обращаются в КС РФ, как часто конституционность норм НК РФ ставится под сомнение? 
– Фиксировать любой факт обращения в КС РФ с жалобой на налоговое законодательство? Наверно, для каких-то целей это было бы целесообразно. Но, повторю, не все они доходят до Управления, часть – отсеивается в Отделе писем. Я лично не вижу смысла, чтобы все их фиксировать, вряд ли это что-то покажет. Интересна судебная практика, решения КС РФ, а вся статистика по ним выстраивается через справочно-поисковые базы.

Если говорить о том, какие обращения по налоговой тематике наиболее часто поступают в Управление, то это жалобы на законодательство об НДС и НДФЛ, где предусмотрены вычеты, а значит, есть поле для конфликта. Жалобы на другие налоги – акцизы, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, НДПИ – поступают реже, но при этом такие жалобы, как правило, сложные и юридически более качественно подготовлены. Есть налоги, которые ни разу не были предметом рассмотрения в Суде, – например, водный налог. Естественно, отдельная строка – нормы об ответственности за налоговые правонарушения и положения о налоговом контроле. Но не могу сказать, что таких жалоб очень много, их количество стабильно среднее.

– На сайте КС РФ есть сведения о поступивших обращениях (делах), но поиск организован так, что, не зная номера обращения (дела) или заявителя, невозможно узнать, что это за обращение. В плане рассмотрения дел по обращениям, принятым к рассмотрению КС РФ, указывается минимум информации. Вместе с тем часто участникам спора в арбитражном суде, да и самому суду такая информация могла бы понадобиться. Есть еще те, кто решает, обращаться в КС РФ или нет. Как Вы это прокомментируете?
– На сайте представлена та информация, по которой о своем деле может узнать заявитель, то есть доступ авторизованный. Это нормально. Есть информация о принятых к рассмотрению обращениях, о назначенных к слушанию делах. По-моему, информации достаточно, но не исключено, конечно, что по объему информации теоретически могут быть какие-то варианты.
Если же говорить о случаях, когда информация о «чужих» обращениях может понадобиться другим гражданам и организациям, арбитражным судам, то трудно с ходу представить, какие это могут быть случаи. Обращения в Конституционный Суд РФ должны поступать не по принципу коллективных «сетевых атак», а когда конкретный налогоплательщик приходит к выводу о нарушении его конституционных прав.

Разумеется, не исключены взаимодействие и обмен информацией между налогоплательщиками для целей защиты прав в Конституционном Суде РФ. Но для этого есть другие каналы: общественные и экспертные организации, конференции и т. п. Если говорить о судах, то они обращаются в КС РФ, только если придут к убеждению о неконституционности закона, подлежащего применению при рассмотрении конкретного дела. Но обращение одного арбитражного суда не обязательно дает повод к обращению другому.

– Вы – постоянный участник конференций, проводимых нашим журналом. Скажите, что Вам дает участие в них, в первую очередь в ежегодной конференции «Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации»⁴?
– В конференциях принимают участие представители разных экспертных организаций, арбитражных судов, государственных органов, вузов. Можно услышать суждения и оценки специалистов, обменяться мнениями. Это полезно.

– В Постановлении от 21.01.2010 № 1-П КС РФ признал за решениями высших судебных инстанций силу прецедента. Но есть и позиция КС РФ о том, что конституционность постановлений пленумов ВС РФ и ВАС РФ не может быть предметом проверки Конституционным Судом РФ в силу статьи 125 Конституции РФ и статьи 3 ФКЗ о КС РФ⁵.

Можно ли ожидать изменения позиции КС РФ? Как поступит Секретариат, получив обращение о проверке конституционности нормативного акта в смысле, придаваемом ему толкованием ВАС РФ?
– КС РФ всегда оценивал нормы закона с учетом практики их применения, а также с учетом официального и иных толкований. К этому его обязывает статья 74 ФКЗ о КС РФ. Так же действует и Секретариат, составляя аналитические заключения и давая предложения. На мой взгляд, ничего кардинально нового в процедуру рассмотрения обращений Постановление КС РФ № 1-П не вносит. Но усиление прецедентных начал в российской правовой системе – это фактор, который, безусловно, учитывается Конституционным Судом РФ при формировании и развитии практики, судебно-конституционных доктрин.

– Как Вы прокомментируете наблюдаемую тенденцию, когда правоприменители ссылаются на правовые позиции КС РФ все реже, больше внимания уделяя позиции ВАС РФ?
– Специальной сравнительной статистики по этому вопросу я не встречал, но могу сказать, что количество решений КС РФ, в которых бы содержались правовые позиции по вопросам налогообложения, уменьшилось. При этом увеличилась доля разъяснений ВАС РФ по проблемным вопросам налогообложения. Это естественно, поскольку ВАС РФ как высший судебный орган по разрешению экономических споров должен формулировать такие разъяснения для нижестоящих арбитражных судов, что он и делает в последние лет пять особенно активно.

Но это не означает, что правовые позиции КС РФ невостребованны. Недавно у меня была интересная беседа с одним из-вестным и авторитетным представителем свердловской юридической школы. Он привел пример, когда доводы КС РФ о раз-личном характере камеральной и выездной налоговой проверок послужили арбитражному суду опорой для выстраивания аргументации, которая привела его к решению дела в пользу налогоплательщика. Так что слово Конституционного Суда РФ по-прежнему отзывается в решениях арбитражных судов.

Интервью подготовила Маргарита Завязочникова,
зам. главного редактора журнала «Налоговед»