Тоска по инструкциям
главный редактор,
член Президиума
Российской ассоциации налогового права,
канд. юрид. наук
За 20 лет ситуация кардинально изменилась в лучшую сторону – налоговое законодательство стало намного совершеннее: полнее и четче. Парадокс в том, что опять громко зазвучали предложения активно использовать инструкции финансового и налогового ведомств для урегулирования налоговых обязательств1.
Судебная власть видит в этом панацею от чрезмерной загрузки судов: положения инструкции можно оспорить в суде; лучше один раз разрешить спор о применении того или иного положения, чем допускать многочисленные однотипные споры. Кроме того, налогоплательщики получают четкие ориентиры, как себя вести, если они хотят избежать конфликтов с налоговиками.
Из этого исходит и Минфин России: в инструкциях можно привести примеры, описать типичные ситуации, нюансы правоприменения; не стоит превращать закон в мозаику из мелких деталей, это делает его излишне жестким и не всегда в пользу налогоплательщиков.
С этими генеральными положениями трудно не согласиться. Но удастся ли сохранить их демократический, либеральный дух на практике? Как сделать, чтобы инструктивные документы не стали для налогоплательщиков тем же пугалом, каким они были в 90-е гг., и не допустить интерпретации и искажения законодательных положений в целях пополнения доходов бюджета?
С.Д. Шаталов отмечает, что наделение Правительства (в лице его ведомств) правом издавать инструкции – это вопрос взаимного доверия.
Доверия нет не только в отношениях между налоговыми инспекциями и налогоплательщиками, но и между самими ведомствами.
Минфин России не доверяет Федеральной налоговой службе, а cлужба – Минфину.
Многие законодательные идеи отвергаются Минфином России со ссылкой на коррупцию в налоговых органах. Так, например, много лет не проходит предложение наделить инспекции правом выдачи предварительных решений по налоговым последствиям планируемых операций. Это могло бы гораздо радикальнее решить вопрос с неопределенностью, чем издание инструкций.
Налоговые органы в свою очередь отказываются руководствоваться разъяснениями Минфина России, зачастую их позиции диаметрально различаются.
Минфин России не доверяет даже сам себе: его письма с ответами на вопросы налогоплательщиков содержат оговорку, что это не официальное толкование неясного положения, а одно из мнений специалистов, что у налоговых органов и судов могут быть свои суждения.
Какие положения законодательства требуют разъяснения, точнее ответят не чиновники ведомств, а сами налогоплательщики, которые сталкиваются с неясностями на практике, а не выдумывают их в кабинетах.
В первую очередь следовало бы полностью использовать тот потенциал устранения неясностей, который уже содержится в законодательстве: уточнить отдельные положения; закрепить, что письменные разъяснения Минфина России – акты официального толкования – издаются в виде писем, не подлежат регистрации в Минюсте России, обязательно публикуются на официальном сайте Минфина России, обязательны для налоговых органов. Налогоплательщик же может оспорить толкование в суде, если оно применимо к его ситуации.
Необходимо воскресить полезную практику издания методических писем, обобщающих вопросы и ответы.
Если допустить, что отдельные законоположения – например, в сфере контроля трансфертных цен – требуют издания инструкций, то их статус должен соответствовать определенным критериям.
Прежде всего, они должны быть обязательными для налоговых инспекций. Далее, налогоплательщику, выполнившему требование инструкции, не могут быть доначислены налоги, пени, штрафы. И наконец, рассмотрение в суде дел о несоответствии инструкций закону должны вестись по правилам коллективных исков во избежание споров «сам с собой» (организованных самим же ведомством для закрепления выгодной позиции), чему были примеры в практике.
Приглашаем читателей «Налоговеда» высказаться по данной теме.
