Как побороть фирмы «однодневки»?

К.А. Сасов,
ведущий юрист «Пепеляев Групп»,
канд. юрид. наук
 

Проблема фирм-«однодневок» замечена властью

Президент РФ Д.А. Медведев поставил перед Правительством РФ задачу по борьбе с фирмами-«однодневками» как с нацио-нальным злом, переводящим в тень большую часть денежных потоков в стране. В послании Федеральному собранию РФ 30.11.2010 он предложил ввести в Уголовный кодекс РФ новый состав преступления – для посредников¹.

Минюст России подготовил законопроект об ужесточении ответственности тех, кто учреждает и использует фирмы-«однодневки»². 

Предложено включить в Уголовный кодекс РФ статью «Фиктивное участие в создании и деятельности юридического ли-ца».

Наказывать по этой статье будут за подачу документов на регистрацию юридических лиц без намерения вести предпринимательскую деятельность.

Обвинить в совершении преступления по данной статье можно будет как руководителей и учредителей фирмы-«однодневки», так и руководителей компании-учредителя или иных уполномоченных лиц. Новая статья также предусматривает наказание за фиктивное участие в деятельности юридического лица.

Однако на рабочем совещании у первого заместителя Председателя Правительства РФ И. Шувалова законопроект Минюста России не нашел поддержки из-за излишней жесткости предлагаемого наказания. Участники совещания предложили установить уголовную ответственность для «зиц-председателей» и «интересантов» фирм-«однодневок» за пять деяний:

• создание коммерческой организации и руководство ею с целью совершения преступлений;
• участие в деятельности такой организации;
• предоставление личных документов для создания такой организации;
• склонение к предоставлению личных документов для указанных целей;
• приобретение подложных документов.

Директор департамента Минэкономразвития России не поддержал проект Минюста России в предложенном виде, по-скольку в нем не раскрыто понятие фиктивного участия в деятельности и создании юридического лица – непонятно, какое участие не считается фиктивным и как идентифицировать намерение вести предпринимательскую деятельность и ее отсут-ствие. Такая неопределенность делает начало любого бизнеса более рискованным – создатели некоммерческих организаций в соответствии с предложенными поправками должны нести уголовную ответственность, тогда как на деле необходимо стимулировать подобные начинания. Уголовно следует преследовать преступления, совершенные с помощью фирм-«однодневок», а бороться с их появлением нужно через комплексное совершенствование системы регистрации и ли-квидации юридических лиц³.

С приведенными замечаниями стоит согласиться. Предложенный процесс доказывания не только трудоемок и неэффективен, но и чреват произволом. Никакая коммерческая организация не запишет в уставе совершение преступлений как цель своей деятельности.

Кроме того, действующий УК РФ обеспечивает надлежащее исполнение уполномоченными лицами своих должностных обязанностей, а также предусматривает ответственность как организаторов, так и пособников создания фирм-«однодневок» (см. таблицу).

ТАБЛИЦА

Очевидно, что создание фирмы-«однодневки» не может не нарушить предусмотренных УК РФ запретов. Однако признание существования в правовом поле России около 2 млн фирм-«однодневок»⁴ не породило по непонятным причинам возбуждения такого же количества уголовных дел.

Кто виноват?

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет утверждать, что основные причины жизнеспособности фирм-«однодневок» – это не только пробелы законодательства, но и элементарное неисполнение и нарушение должностными лицами органов исполнительной власти и нотариусами своих прямых обязанностей.

В соответствии с пунктами 3 статьи 49 и 2 статьи 51 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает в момент его создания, который совпадает с датой государственной регистрации и внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ. Таким образом, правоспособностью юридическое лицо наделяет регистратор, а не учредитель.

Согласно статье 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Закон № 129-ФЗ) государственная регистрация проводится федеральным органом исполнительной власти (регистрирующим органом), то есть налоговой службой, она же ведет ЕГРЮЛ.

По Закону № 129-ФЗ регистратор не вправе отказать в регистрации даже в случае, если представляемая ему информация о будущем юридическом лице и его руководителе и учредителе вызывает обоснованные сомнения в достоверности. Именно с таким регулированием ФНС России связывает массовую регистрацию фирм-«однодневок».

Для обеспечения достоверности информации, вносимой в ЕГРЮЛ, в процессе государственной регистрации участвует но-тариус. В силу требований статьи 12, пункта 1 статьи 9 Закона № 129-ФЗ при создании юридического лица и его регистрации заявление о государственной регистрации юридического лица удостоверяется подписью уполномоченного лица, подлинность которой должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. Нотариус обязан проверить, надлежащее ли лицо обратилось за совершением нотариального действия. Проверка нотариусом полномочий заявителя в данном случае служит основанием для совершения нотариального действия или для отказа в нем⁵.

Но на практике нотариус достоверность подписей учредителя не обеспечивает: на запросы налоговых органов нотариусы чаще всего отвечают, что запрашиваемых нотариальных действий они не совершали, а их подписи и штампы – поддельные.

Налоговые органы по месту налогового учета фирмы-«однодневки» не знакомятся с их руководством, годами безучастно наблюдают за сдачей ими налоговых деклараций с минимальными (или нулевыми) показателями.

Свои действия администратор объясняет большой загруженностью, отсутствием законной обязанности личного знакомства с руководителем подопечного юридического лица – налогоплательщика и запретом на проведение выездных налоговых проверок чаще, чем один раз в год.

По мнению Е.А.Суханова, в России реализовано самое худшее из основных европейских систем создания и функционирования юридических лиц. Это ускоренная и недостоверная регистрация юридических лиц с последующим ненадлежащим контролем их хозяйственной деятельности. «Очевидно, что „либеральный“ принцип „од-ного окна“ и регистрация юридического лица за несколько минут в „электронной форме“ в действительности лишь способст-вуют злоупотреблениям, в связи с чем от них рано или поздно придется отказываться»⁶. При этом он считает, что действующий в России либеральный порядок регистрации юридических лиц вовсе не означает, что государство вправе пассивно наблюдать за очевидными правонарушениями⁷.

Согласно пункту 2 статьи 25 Закона № 129-ФЗ в случае допущенных при создании юридического лица грубых нарушений, носящих неустранимый характер (например, подлог документов), юридическое лицо подлежит ликвидации в судебном порядке по заявлению регистрирующего органа. Это означает, что обнаружение налоговыми органами очередного «директора-отказника», вызывающее сомнение в законности регистрации организации, должно повлечь соответствующее заявление в суд регистрирующего органа с последующим исключением из ЕГРЮЛ этой организации, созданной с использованием недостоверных (подложных) документов. Между тем, по данным ВАС РФ, за 10 лет в арбитражных судах количество дел о ликвидации предприятий по искам налоговых органов сократилось в несколько десятков раз⁸.  

Российские реалии подвигли законодателя к упрощению исключения из ЕГРЮЛ юридических лиц. Так, без обращения в суд и даже без каких-либо заявлений официальных руководителей организации статья 21.1 Закона о государственной регистрации позволяет исключить из ЕГРЮЛ юридическое лицо, прекратившее свою деятельность, не представляющее налоговую отчетность в течение 12 месяцев и не совершающее банковские операции хотя бы по одному из открытых банковских счетов. Но и это не решило проблемы, так как фирмы-«однодневки» стали регулярно сдавать минимальную либо нулевую налоговую отчетность и обеспечивать движение денежных средств на счетах.

Эксперты едины во мнении, что хищения фирмами-«однодневками» бюджетных средств не возможны без участия должно-стных лиц налоговых органов⁹. Участились случаи, когда фирмы-«однодневки» используются нечистоплотными должностными лицами налоговых органов для личного обогащения за счет бюджета.

ФНС России выпустила рекомендации, как разоблачать схемы с использованием «однодневок». В письме подробно описаны признаки «однодневок», но о том, как с ними бороться, ФНС России ничего не говорит¹⁰.

Что делать?

В условиях декриминализации экономических преступлений расширения объема уголовных репрессий не требуется.
Прежде всего следует выявить все факты фиктивной регистрации фирм-«однодневок» и очистить от них ЕГРЮЛ. Для этого исполнительной власти можно и нужно использовать различные источники информации, в первую очередь – свидетельские показания физических лиц, фигурирующие в актах налоговых проверок и судебных актах, сведения об утраченных паспортах. Кроме того, можно воспользоваться результатами переписи населения, проведенной в 2010 г. В опросных листах не случайно был поставлен вопрос, работает ли опрашиваемое лицо по найму либо является владельцем бизнеса (учредителем организации).

Согласно пункту 1 статьи 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, в том числе за полнотой уплаты налогов в бюджет. Если очередное вновь созданное юридическое лицо обладает одним или несколькими признаками фирмы-«однодневки» – массовый заявитель, учредитель, руководитель, место массовой регистрации¹¹ – регистратор обязан довести до сведения администратора (налоговый орган по месту налогового учета организации) информацию о заведомой подозрительности такого юридического лица.

Администратор, используя законные способы налогового контроля, обязан установить личность руководителя налогоплательщика, место его нахождения, реальность хозяйственной деятельности. При необходимости администратор обязан в порядке статьи 36 НК РФ взаимодействовать с правоохранительными органами, в частности, для проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Следует поддержать инициативу Президента РФ – обязывать чиновников обмениваться с правоохранительными органами информацией о выявленных ими признаках преступлений «под протокол»¹².

Большие надежды возлагаются на изменение ГК РФ, которые готовятся в рамках реформы гражданского законодательства (Указ Президента РФ от 18.07.2008 № 1108). Предлагается ужесточить порядок регистрации юридических лиц.

Анализ предлагаемых нововведений позволяет отнестись к ним в целом позитивно. Для целей регистрации юридических лиц налоговый орган не подходит потому, что это полномочие порождает для него конфликт интересов: недостоверная регистрация обеспечивает результативность налоговых проверок и налоговые доначисления, а показания ложных руководителей фирм-«однодневок» служат ценными доказательствами в налоговых спорах. 

Стоит согласиться, что простая смена вывески регистратора не решит проблемы достоверности регистрируемой информации. Главным отличием нового регистратора должна стать его материальная ответственность перед государством и третьими лицами за убытки, причиненные недостоверностью зарегистрированной информации.

Выводы

Фирмы-«однодневки» – это орудие совершения преступлений, ответственность за которые предусмотрена Уголовным кодексом РФ. На борьбу с этим явлением должны встать не налогоплательщики-общественники, а государство в лице его контролирующих и правоохранительных органов.

Если государственная регистрация фирмы-«однодневки» и ее длительная противоправная деятельность (включая неуплату налогов) невозможны без участия нотариуса и должностных лиц налоговых органов (регистратор, администратор), следует прежде всего ужесточить требования к этим лицам.

Необходимо провести инвентаризацию учредителей и руководителей зарегистрированных организаций, используя для этого сведения из ЕГРЮЛ, характерные для фирм–«однодневок», свидетельские показания физических лиц, фигурирующие в актах налоговых проверок и судебных актах, сведения полиции об утраченных паспортах, итоги переписи населения.

Учитывая, что главный принцип государственной регистрации – обеспечение достоверности публичной информации, следует отказаться от уведомительного характера государственной регистрации юридических лиц и перейти к предварительной проверке информации, сообщаемой заявителем регистратору.

Стоит рассмотреть вопрос о наделении полномочиями регистратора нотариусов или торгово-промышленные палаты, установив при этом материальную ответственность регистратора за ущерб, причиненный государству или третьим лицам недостоверной зарегистрированной информацией.

Очистка ЕГРЮЛ от недостоверной информации о зарегистрированных налогоплательщиках сделает налоговые правоотношения более прозрачными и исключит применение солидарной ответственности в налоговом праве.

K.A. Sasov
How to Fight Fly-By-Night Firms?
It is generally recognised that fly-by-nights or shell companies without property and real members are often established based on forged documents and are used to commit various abuses. Who is guilty and what is to be done are the questions the author is concerned with.