«Нужна правовая определенность в применении налогового законодательства»

С. А. Аракелов,
заместитель руководителя ФНС России,
канд. экон. наук

– Сергей Ашотович, организаторы конкурса ставят цель собрать предложения для законодательного закрепления инструментов противодействия налоговым злоупотреблениям в целях минимизации налогов, а также обеспечить налогоплательщиков гарантиями от необоснованного пересмотра налоговых последствий их деятельности. Как Вы относитесь к идее проведения конкурса?
– Идея конкурса очень интересна, но поставленная задача – сложная, так как должен быть разработан четкий понятийный аппарат, который бы позволял избегать субъективного усмотрения со стороны налоговых органов и судов, а также злоупотреблений со стороны налогоплательщиков.

Распространенная на практике судебная доктрина «необоснованной налоговой выгоды» в определенном смысле позволяет налоговому органу пересматривать налоговые последствия деятельности налогоплательщиков. Собственно, появление в 2006 г. Постановления Пленума ВАС РФ № 53¹, закрепившего эту судебную доктрину, стало итогом обсуждения необходимости введения четких правил разрешения налоговых споров. Но тогда не удалось разрешить эту проблему на законодательном уровне. Будем надеяться, что это получится сейчас.

Не только налогоплательщикам, но и налоговым органам нужна правовая определенность в применении норм законодательства о налогах и сборах, что, в свою очередь, положительно повлияет на развитие бизнеса в России и улучшение инвестиционного климата.

– Такое понимание важности проблемы как-то отражается на работе налоговых органов?
– Начну с того, что еще несколько лет назад судам было достаточно проведенных налоговыми органами опросов свидетелей, а иногда и почерковедческих экспертиз, чтобы согласиться с тем, что налогоплательщиком получена необоснованная налоговая выгода со всеми вытекающими отсюда негативными для него последствиями. Налоговые органы, по сути, занимались оперативно-розыскной деятельностью.

Лично у меня – я тогда работал в инспекции – складывалось впечатление, что такой подход судов вскоре изменится, поскольку вопрос реальности сделок налогоплательщика обходился стороной, а это неправильно.

Сейчас ситуация в налоговых органах меняется. Мы исходим из того, что формальных оснований для вывода о необосно-ванности налоговой выгоды недостаточно. И если, например, у контрагента налогоплательщика выявлены признаки фир-мы-«однодневки», их одних недостаточно для налоговых претензий, поскольку это может свидетельствовать лишь о возмож-ных налоговых рисках в деятельности налогоплательщика.

Если из материалов проверки следует, что доказательственная база не проработана, дело до суда лучше не доводить. В таком случае возможно проведение повторной налоговой проверки или, если первоначальной была камеральная проверка, назначение выездной проверки. При этом выявленные процедурные нарушения не остаются без нашего внимания – по таким фактам проводятся служебные проверки.

В начале 2011 г. ФНС России выпустила для нижестоящих налоговых органов рекомендации о том, как доказывать налоговую выгоду, провела ряд практических семинаров. Но изменение подходов не может привести к мгновенным результатам – любой системе сложно перестраиваться, и налоговым органам в том числе. Хотя уже сейчас по тем материалам налоговых проверок, которые я вижу, можно судить, что подход налоговых органов к сбору доказательств качественно меняется. На мой взгляд, в налаживании практики по этому вопросу поможет досудебный аудит.  

– Вы возлагаете большие надежды на досудебный аудит, с чем это связано?
– Скажу откровенно, что в первое время эта внесудебная стадия рассмотрения спора воспринималась формально. Поскольку законодатель предусмотрел ее обязательность для отдельных решений налоговых органов, налогоплательщики были вынуждены ее пройти, не ожидая каких-то реальных разбирательств. Изменить ситуацию нам удалось в прошлом году, о чем свидетельствуют статистические данные.

Причина проста – налоговые органы перешли от формального к качественному рассмотрению жалоб налогоплательщиков. Любая жалоба рассматривается с учетом судебной практики и с точки зрения того, имеет ли спор судебную перспективу. На наш взгляд, в судебных решениях прослеживается определенная концепция оценки доказательств, именно на нее мы и ориентируемся.

Замечу, что подразделения досудебного аудита созданы в каждой налоговой инспекции, что позволяет проанализировать перспективы налоговых претензий еще на стадии подачи налогоплательщиком возражений на акт налоговой проверки.

Кроме того, изменился подход налоговых органов к планированию налоговых проверок – действуем по принципу «лучше меньше, да лучше». До недавнего времени существующие в налоговых органах аналитические отделы не очень понимали свою функцию, а ведь еще на стадии планирования проверки налогоплательщика нужно понять, что именно у него проверять.

– Чем хорош досудебный аудит для налогоплательщиков?
– К налогоплательщикам пришло понимание того, что институт досудебного аудита имеет ряд преимуществ перед судебным порядком обжалования решений налоговых органов – это относительно недорогой и быстрый способ урегулировать спор.

Нельзя не отметить, что система досудебного аудита повлияла и на результаты судебной работы – количество судебных споров за последние два года уменьшилось. Вспомните, несколько лет назад суды были завалены исками налогоплательщиков о признании незаконным бездействия налоговых органов, которые по непонятным причинам не принимали в срок решения по проверкам, не возмещали НДС или не возвращали проценты. Тогда налоговые органы исходили из того, что все возвраты из бюджета возможны только по решению суда.

Сейчас подобные случаи практически исключены – именно досудебный аудит выступает своего рода фильтром, позволяя оставлять в силе только решения, имеющие судебную перспективу. Эффективное и качественное рассмотрение жалоб налогоплательщиков должно уменьшить количество налоговых споров в судах и повлиять на качество налогового администрирования в целом.

– Какой подход применим к разрешению споров с участием фирм-«однодневок»? Что важнее – недостоверность сведений в документах налогоплательщика или реальность подтверждаемых этими документами хозяйственных операций?
– Начну с того, что налоговые органы поставлены в сложное положение: с одной стороны, на нас возложены функции госу-дарственного регистратора юридических лиц, а с другой – налоговый контроль за ними. Со стороны выглядит так, как будто налоговые органы регистрируют фирму-«однодневку», а потом с нею борются.

Однако в настоящее время законодательство о регистрации юридических лиц не дает налоговым органам права в случае сомнений в реальности деятельности создаваемой организации отказать в регистрации, да и последующий контроль за такими фирмами не принесет результатов – без назначения проверки мы не сможем получить доступ к счетам такой фирмы, а проведя проверку, не сможем реально взыскать начисленные налоги.

– Вы – за то, чтобы расширили полномочия налоговых органов в части госрегистрации – например, предоставили право проводить экспертизу представленных для регистрации документов, – или чтобы  ввели новые основания для отказа в госрегистрации?
– С учетом того, что сроки госрегистации законодатель вряд ли существенно увеличит, у меня вызывает большие сомнения эффективность правовой экспертизы документов.

Расширение перечня оснований для отказов в госрегистрации – более логичное решение. Оно исключит одиозные случаи – такие, например, как регистрация компании по адресу массовой регистрации или на учредителя / директора, на которого уже зарегистрирован десяток фирм.

Проблемы, связанные с фирмами-«однодневками», должны решать все государственные органы. В этом должны быть за-интересованы и добросовестные налогоплательщики, желающие снизить налоговые риски, обезопасив себя от обвинений в использовании фирм-«однодневок».

Пока данные ЕГРЮЛ свидетельствуют о том, что фирм-«однодневок» гораздо больше, чем реально работающих налогоплательщиков, поэтому, если мы найдем пути решения этой проблемы, которые хотя бы снизят количество «однодневок», мы далеко продвинемся.

– Среди налоговых специалистов есть мнение, что фирмы-«однодневки» выгодны налоговым органам, – с их помощью можно взыскать налоги с добросовестных налогоплательщиков и тем самым пополнить бюджет...
– Налоговые органы уже давно перестали осуществлять тотальный контроль, проверки назначаются по другим критериям. В первую очередь под контроль попадают крупные налогоплательщики, а у них и без фирм-«однодневок» вопросов хватает.

Кроме того, сейчас фирмы-«однодневки» – это не те организации, которые несколько лет назад создавались под конкрет-ные сделки и операции и регистрировались по утерянным паспортам или на умерших людей. Сейчас это, можно сказать, «белые» организации, они сдают отчетность, платят небольшие суммы налогов, имеют номинальных учредителей и директоров, номер телефона, по которому всегда кто-то ответит от имени фирмы. Вопрос в том, кто стоит за такой фирмой. Собранные в ходе проверки доказательства о выгодоприобретателе по сделкам могут стать основанием для взыскания налогов со взаимозависимых с налогоплательщиком компаний.

Не исключено, что эффективным шагом в борьбе с фирмами-«однодневками» станет введение уголовной ответственности лица, которое создало и использует такую фирму, но, конечно, при условии, что правоохранительные органы смогут выявить и доказать такое преступление. Важно, чтобы те, кому выгодны фирмы-«однодневки», понимали незаконность своих действий и следующее за них наказание.

– Пока изменений в законодательстве нет, как действуют налоговые органы, установив участие в деятельности налогоплательщика фирмы-«однодневки»? Есть ли какой-то алгоритм?
– Налоговый орган должен установить, какая именно деятельность налогоплательщика связана с фирмой-«однодневкой», со сколькими контрагентами в этой сфере он работает и какую долю занимает фирма-«однодневка», какой, например, товар реализован по сделке, в каком объеме или что стало с этим товаром в дальнейшем. Также анализируется движение денежных средств налогоплательщика, опрашиваются сотрудники налогоплательщика, включенные в эту деятельность, выясняется, откуда вообще появилась фирма-«однодневка», то есть составляется «картина» деятельности налогоплательщика в проверяемый период.

Выявленные с учетом такого алгоритма факты позволяют сделать вывод о нереальности деятельности налогоплательщика и непроявлении им должной осмотрительности при выборе контрагента. Несмотря на то что в коммерческих отношениях активно используется Интернет, электронный документооборот, вряд ли во всех случаях налогоплательщики смогут ограничиться виртуальным общением, если речь идет о выборе нового контрагента и больших затратах по сделке с ним.

Конечно, требуется и документальное подтверждение спорных операций налогоплательщика. Этот момент оценивается налоговыми органами в совокупности собранных доказательств о реальности и должной осмотрительности налогоплательщика. Надо заметить, что такой алгоритм воспринят судами.

– Как налоговые органы в разных регионах выходят из ситуации, когда судебная практика неединообразна?
– Было время, когда налоговые органы учитывали существующую именно в их регионе практику. Но такой подход не способствовал единообразию практики налоговых органов и позволял получить только сиюминутную выгоду. Сейчас мы отталкиваемся от собственной позиции и стараемся придерживаться ее во всех судах.

Еще раз подчеркну, что подход к судебно-правовой работе в налоговых органах изменился.

Разработана определенная форма контроля, которая позволяет нам участвовать в рассмотрении сложного неоднозначного спора в любом регионе, – юристы Правового управления ФНС России сами выезжают в регионы и представляют региональный налоговый орган в суде. 

В целях снижения огромного количества заявлений инспекций в ВАС РФ о пересмотре дел в порядке надзора с февраля 2011 г. обеспечивается контроль в виде согласования каждого такого обращения. Это не только позволяет добиться высоких показателей в судебной работе, но и создает правовую определенность в применении налогового законодательства в целом по России, дает возможность более оперативно реагировать на изменения судебной практики, а также доводить до рассмотрения ВАС РФ наиболее важные и принципиально значимые дела.

– У Вас большая практика представления интересов налогового органа в суде. Не жалеете, что сейчас Вы лишены этой возможности?
– Да, опыт большой. В известных делах компаний МИАН, «Связной», Bloomberg сначала казалось, что будет трудно отстоять позицию в суде, но было очень многое сделано, собрана качественная доказательственная база, и дела были рассмотрены в пользу налоговых органов. Я и сейчас не исключаю возможности участия в судах в случае необходимости донести позицию ФНС России.

– Сергей Ашотович, в чем Вы видите основное отличие современной Службы от прежней и над чем планируете работать?
– Во-первых, изменился подход к оценке деятельности налоговых органов. До недавнего времени основным критерием оценки была сумма доначислений в рамках контрольной работы. Вопрос, что из доначисленного реально взыскано и какие суммы признаны судами, не был приоритетным. В начале этого года на Коллегии ФНС России по итогам работы за 2010 г. было принято решение оценивать эффективность по выигранным налоговыми органами спорам с налогоплательщиками в суде и по реально взысканным суммам. Соответственно, доначисляя налоги, налоговый орган должен понимать, сможет ли он в случае спора с налогоплательщиком отстоять эти суммы в суде и реально взыскать их.
Во-вторых, будем продолжать развивать досудебные процедуры урегулирования налоговых споров. На наш взгляд, хорошо себя зарекомендовавший досудебный аудит нуждается в законодательной регламентации в части процедуры. Среди актуальных изменений можно назвать право налогоплательщика представлять дополнительные документы и доказательства и участвовать в рассмотрении жалобы в определенных ситуациях; предоставление дополнительных прав сторонам; внедрение новых инструментов урегулирования спора, согласительных процедур и возможности заключения административного договора.

В настоящее время обсуждается внедрение механизма альтернативного разрешения налоговых споров с помощью медиации (примирительных процедур). Интересен опыт других государств в этой части, хотя механизм его внедрения в России пока непонятен. Возможно, это следующая ступень развития досудебной процедуры.

Первоочередная задача – улучшение качества информирования налогоплательщиков, обратившихся с апелляционной жалобой. Сейчас после подачи жалобы налогоплательщику остается только ждать результатов ее рассмотрения. Мы же планируем сделать открытой информацию о прохождении апелляционной жалобы, создав соответствующий ресурс на сайте ФНС России. Это должно мобилизовать налоговые органы и способствовать более активному взаимодействию внутри Службы, что в конечном итоге улучшит качество администрирования.

И наконец, одним из приоритетных направлений судебной работы я бы назвал технологическое совершенствование. Вне-сенные в АПК РФ изменения позволяют направлять процессуальные документы в электронном виде, проводить заседания в режиме видео-конференц-связи, в том числе с участием нескольких арбитражных судов. Для регионов, в которых суды первой, апелляционной и кассационной инстанций находятся в разных городах, это актуально.
Мы планируем построить работу так, чтобы on-line-участие в судебных заседаниях по налоговым спорам стало привычным делом. Это поможет экономить бюджетные средства и рабочее время всех участников процесса, ускорит судебную процедуру. А создание «электронного судебного дела» упростит работу с материалами дела, позволит оперативно знакомиться с ними, получать копии в электронном виде.

Интервью подготовила Маргарита Завязочникова, 
зам. главного редактора журнала «Налоговед»