Пределы участия судебной власти в процессе правотворчества

Е.В. Тарибо,
начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ,
канд. юрид. наук

С принятием Постановления Пленума ВАС РФ № 14¹, утвердившего прецедентный характер постановлений Пленума и Президиума ВАС РФ, роль судебных решений усилилась.

Примером судебного нормотворчества может служить Постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды». В нем сформулированы правила разрешения типовых ситуаций, с которыми судьи сталкиваются в своей практике. Их сложно рассматривать как результат интерпретации высшей судебной инстанцией действующего законодательства – фактически это нормы (правила), действующие и применяемые наравне с законами.

Как соотносится такая деятельность судов с конституционным принципом установления налогов только законом (ст. 15, 57 Конституции РФ), на который неоднократно указывал Конституционный Суд РФ?

В частности, раскрывая содержание конституционного понятия «законно установленные налоги и сборы», КС РФ указал, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными». Конституция РФ исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти, установить налог или сбор – не значит только дать ему название, необходимо определить в законе существенные элементы налоговых обязательств². Эти решения были приняты, когда еще не было кодифицированного акта (НК РФ), детально и развернуто устанавливающего общие принципы налогообложения, совокупность гарантий и прав налогоплательщиков, процедуры налогового контроля и привлечения к ответственности, а также объединяющего все взимаемые на территории РФ налоги и сборы. Тогда активностью отличалась исполнительная власть, взявшая «в свои руки» регулирование ставок налогов, предоставление освобождений от их уплаты. Теперь же акцент сместился к судебной власти, которая вынуждена реагировать на быстро меняющиеся экономические отношения, часто приводящие стороны к спорам.

Практика разъяснения вопросов, возникающих у судов при рассмотрении налоговых дел, оправданна с точки зрения статьи 127 Конституции РФ и необходима для целей защиты прав налогоплательщиков. Тем более что суды, в отличие от органов исполнительной власти, выступая как независимые арбитры разрешения налоговых споров, в большей степени не заинтересованы в том или ином истолковании налогового законодательства.

Однако при всей необходимости и важности разъяснений судебной практики, которые формулируются ВАС РФ как в постановлениях Пленума, так и в связи с рассмотрением конкретных дел в надзорном производстве (постановления Президиума), возникает вопрос, как и кто их может проверить? Такие решения оказывают огромное регулятивное влияние на сферу налоговых правоотношений, приближенное к влиянию правовых актов, принимаемых законодательной и исполнительной властью. Порой они имеют лишь опосредованную связь с правовыми актами законодательной и исполнительной власти, тем не менее их ценность признается специалистами.

Но есть одно «но»: закон или правовой акт органа исполнительной власти может быть проверен и отменен судами, в том числе при конституционном контроле, а для регулятивных разъяснений по вопросам судебной практики внешняя проверка не предусмотрена.

С точки зрения принципа независимости судебной власти это правильно. Но возможен риск перехода тонкой грани, отде-ляющей истолкование нормы от нормотворчества.

Подобные опасения могут быть адресованы и КС РФ. Но у него есть как минимум один оправдательный аргумент: конституционные правовые позиции возникают в результате сопоставления законов (актов, созданных федеральным законодателем) с актом большей юридической силы – Конституцией, принятой конституционным законодателем. Правовая позиция КС РФ, таким образом, возникает не сама по себе. Не в результате правового анализа действительности, направленного на решение вопросов юридической целесообразности (по схеме: есть проблемные отношения – нужна регулятивная норма). Она возникает в ситуации, когда писанные нормы всегда есть. Следовательно, КС РФ в любом случае ограничен волей конституционного законодателя. Не случайно Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предписывает прекратить начатое производство, если выясняется, что поставленный в обращении вопрос не получил разрешения в Конституции РФ (ст. 68).

Но как быть другим судам?

Право на законодательную инициативу согласно части 1 статьи 104 Конституции РФ принадлежит ВС РФ и ВАС РФ «по вопросам их ведения». Принято считать, что к ведению ВАС РФ относятся процессуальные вопросы, соответственно, от его имени могут быть внесены поправки в АПК РФ.

Между тем установленная Конституцией РФ оговорка нуждается в дополнительном осмыслении.

Согласно статье 127 Конституции РФ, в которой определена подведомственность, ВАС РФ – это высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Следовательно, если, например, для повышения эффективности разрешения налоговых споров требуется внести поправки в НК РФ, то ВАС РФ вполне может выступить инициатором этих поправок. Речь, разумеется, не идет о том, чтобы судебная власть предлагала отменить тот или иной налог или налоговую ставку (скажем, нулевую ставку по НДС, применение которой создает большое количество налоговых споров). Но нельзя исключать инициатив по изменению отдельных – условно скажем – налогово-процессуальных положений НК РФ.

В настоящее время актуальны и требуют разрешения вопросы борьбы с налоговыми злоупотреблениями. Соответствующих норм в НК РФ не хватает, а законодательная работа в этом направлении не столь интенсивна. В такой ситуации не исключаются законодательные предложения судебной власти, чья практика по этому вопросу уже достаточно наработана. При этом ВАС РФ не рискует оказаться в будущем в роли органа, которому адресуют проверку акта, разработчиком которого он являлся.

В рамках судебной власти проверку федеральных законов на соответствие Конституции РФ осуществляет Конституционный Суд РФ. Именно поэтому он не только крайне редко выходит с законодательной инициативой, но и не дает отзывов на «чужие» законопроекты.

В заключение следует сказать, что судебная власть, решая тактические задачи (восполняя законодательные пробелы в налоговой сфере, совершенствуя налоговое регулирование через разъяснение вопросов судебной практики), должна твердо придерживаться конституционных принципов верховенства закона и законного установления налогов.