Развитие практики взыскания ущерба, причиненного неправомерными действиями государственных органов

В 2009 г. ВАС РФ существенно развил практику взыскания с государственных органов ущерба, причиненного их незаконными действиями организациям и предпринимателям. То, что долгое время оставалось декларацией, входит в повседневность. Вместо символических взысканий появились реальные начисления 

Взыскание прямого ущерба

Большой резонанс вызвало Постановление ВАС РФ от 03.11.2009 № 8974/09 по делу строительной компании «Ирбис» о взыскании убытков, причиненных ей сотрудником Федеральной службы судебных приставов России.

Компания выиграла в арбитражном суде имущественный спор и обратилась к судебному приставу-исполнителю за взысканием с должника причитающихся ей сумм. Пристав арестовал ликвидное имущество должника, но впоследствии снял арест и наложил взыскание на принадлежащие должнику векселя. Их оценка оказалась явно завышенной, реализовать векселя не удалось. Строительная компания осталась ни с чем.

По мнению компании, причиной неисполнения выданных ей исполнительных листов послужили незаконные действия судебного пристава-исполнителя, снявшего арест с ликвидного имущества должника. Компания оценила причиненный ей вред в 1,3 млн руб. и потребовала его возмещения службой судебных приставов на основе статьи 1069 ГК РФ.

Арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали в удовлетворении исковых требований. По Определению ВАС РФ от 24.08.2009 № 8974/09 дело было передано в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора. В Определении, в частности, было указано, что выбытие имущества должника, за счет которого мог быть исполнен судебный акт о взыскании с него денежных средств, если таковое обусловлено незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, является основанием для возмещения вреда взыскателю при условии, что не доказана возможность исполнения судебного акта за счет иного имущества.

Положениями статьи 321 АПК РФ взыскателю предоставлено право неоднократного предъявления исполнительного листа ко взысканию. При этом нормы данной статьи нельзя толковать таким образом, что взыскатель, утративший возможность получить причитающиеся с должника суммы в связи с выбытием его имущества по причине незаконных действий судебного пристава-исполнителя, лишается права на возмещение вреда. Закрепленный в статье 321 АПК РФ подход не освобождает должника, неосновательно обогатившегося за счет казны публично-правового образования, от обязанности возвратить сбереженные им денежные средства.

При ином толковании норм права судебный пристав-исполнитель, совершивший противоправные действия, не несет за них никакой ответственности перед взыскателем, который в результате не сможет получить присужденное ему по суду имущество. Такой порядок нарушает право на справедливое судебное разбирательство (ст. 6 Конвенции от 04.11.1950 «О защите прав человека и основных свобод», Рим), которое включает в себя обязанность государства исполнить решение суда, вступившее в законную силу.

Президиум ВАС РФ, рассмотрев дело, согласился с предложенной судьями позицией, отменил ранее вынесенные судебные акты и исковые требования компании удовлетворил.

Взыскание реального ущерба с государственных органов, нарушивших закон, права и интересы организаций и граждан, способствует наведению порядка в государственном управлении гораздо эффективнее, чем все административные реформы, вместе взятые. Не чиновники, контролирующие себе подобных, а активные экономические субъекты должны проявлять большую заинтересованность и настойчивость в устранении причин и последствий многочисленных случаев противоправного поведения государственных служащих.

Можно с уверенностью отнести решение по делу строительной компании «Ирбис» к событиям «цивилизационного прорыва»: предприниматели получили эффективный инструмент воздействия на властные структуры.

Излишний романтизм здесь, конечно, неуместен, но все-таки шаг  сделан значительный и в правильном направлении.

Взыскание расходов на представителей в суде

Эффективность «ценового воздействия» показала и практика взыскания с государственных органов другого вида убытков – расходов компаний на восстановление нарушенных прав. Речь идет о судебных расходах, в том числе затратах на оплату услуг представителей в судебном деле.

В 2009 г. ВАС РФ продемонстрировал решимость вдохнуть жизнь в статью 110 АПК РФ.

Статья устанавливает, что расходы на оплату услуг представителя взыскиваются в разумных пределах. Но можно ли назвать разумной практику, когда возмещались лишь символические суммы в 5-10 тыс. руб. по сложным, продолжительным и многоэпизодным слушаниям?

Постановлением от 09.04.2009 № 6284/07 Президиум ВАС РФ одобрил взыскание с налогового органа, решение которого признано недействительным, беспрецедентно высокой суммы – около 1,5 млн руб. Суд исходил из того, что расходы налогоплательщиком фактически понесены и документально подтверждены, их размер соответствует стоимости аналогичных услуг в регионе. К тому же инспекция не представила доказательств чрезмерности затрат, а суд не усмотрел явного превышения возмещаемой суммы над разумными пределами, что исключает право суда уменьшать  размер взыскания по своей инициативе.

Это не единственный пример взыскания реальных расходов на оплату услуг представителей. Так, Определением от 12.10.2009 по делу № А42-4260/2007 Арбитражный суд Мурманской области взыскал с Управления ФНС РФ по Мурманской области 2 млн 40 тыс. руб. На такой уровень отечественная судебная практика вышла впервые за долгие годы.

Отправной точкой, когда гарантии, предусмотренные статьей 53 Конституции РФ стали наполняться реальностью, послужило Определение КС РФ от 20.02.2002 № 22-О. Основной вывод Суда состоял в том, что ограничение для возмещения затрат на представительство противоречило бы обязанности государства обеспечивать конституционные права и свободы. В другом Определении, от 21.12.2004 № 454-О, КС РФ обратил внимание арбитражных судов на необходимость установления баланса между правами лиц, участвующих в деле, а в Определении от 20.10.2005 № 355-О – на то, что суд не вправе уменьшать размер взыскания произвольно.

ВАС РФ также принял ряд документов, задающих вектор развития судебно-арбитражной практики.

Первая такая попытка была предпринята в Информационном письме от 13.08.2004 № 82, когда ВАС РФ наметил первоначальные ориентиры, которые следует учитывать при рассмотрении требований о возмещении судебных расходов: нормы расходов на служебные командировки, стоимость экономных транспортных услуг, сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг, продолжительность рассмотрения и сложность дела и т. д.

В Информационном письме от 22.12.2005 № 99 ВАС РФ подтвердил, что судебные расходы взыскиваются и в тех случаях, когда проигравшая сторона, например налоговый орган, освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу искового заявления в суд.

Ряд важных положений содержатся в Информационном письме ВАС РФ от 05.12.2007 № 121. Среди них следует отметить выводы о законности соглашения о выплате гонорара успеха (не вся сумма может взыскиваться с проигравшей стороны) и о том, что наличие в компании собственной юридической службы не препятствует удовлетворению требования о возмещении судебных расходов на привлеченных сторонних юристов. Суд также признал, что расходы на проезд и проживание в связи с рассмотрением дела компенсируются и в отношении штатных сотрудников, а премии за выигранное дело – нет. Не могут учитываться и расходы по абонентскому обслуживанию.

Среди решений ВАС РФ по конкретным делам, важных для формирования практики, следует выделить Постановление Президиума ВАС РФ от 20.05.2008 № 18118/07. В нем впервые были сформулированы важные правила, которые должны соблюдаться при решении вопросов о взыскании убытков (см. текст на полях, с. ).

Важным для бизнеса является и Постановление от 18.03.2008 № 14616/07, где Президиум ВАС РФ высказался о налоговых последствиях несения расходов на сторонних юристов: такие расходы обоснованны и при наличии собственной юридической службы и принимаются в налоговых целях в полном размере, независимо от утвержденных или средних в регионе ставок адвокатов и других статистических показателей.

Указанные решения логически привели к формированию практики 2009 г.

Вместе с тем одно Постановление ВАС РФ – от 17.03.2009 № 14278/08 – вызвало широкое неприятие и острую критику. Этим актом Суд удовлетворил требование налогового органа о возмещении ему за счет налогоплательщика судебных расходов в размере 1 966 руб. 70 коп., потраченных на автомобильное топливо для поездок в суд (см. текст на полях, с. ).
 

Подобной позиции придерживаются и некоторые другие суды. Так, ФАС Волго-Вятского и Поволжского округов принимают решения о взыскании с налогоплательщиков судебных расходов, ссылаясь на пункт 1 статьи 110 АПК РФ, согласно которому судебные расходы, понесенные лицами, в чью пользу принят судебный акт, взыскиваются судом с проигравшей стороны.

Инспекции аргументируют свою позицию тем, что расходы на ведение дела понесены уже после завершения мероприятий налогового контроля, потому нельзя признать, что они совершены в связи с исполнением контрольных функций. Следовательно, на них не распространяется ограничение, сформулированное в Постановлении КС РФ от 18.07.2008 № 10-П: затраты органов публичной власти, понесенные ими в связи с проведением контрольных мероприятий, должны покрываться за счет федерального бюджета.

Вряд ли можно согласиться с предложенной аргументацией, и с принятым ВАС РФ Постановлением.

Деятельность контрольно-надзорных органов всегда предполагает юрисдикцию, то есть применение мер принуждения. Без этого контроль не достигает возлагаемой на него цели обеспечения законности. Применение мер принуждения по результатам контрольных мероприятий – функция государственного управления, возложенная на контрольно-юрисдикционные органы.

Конституция РФ при применении мер принуждения гарантирует лицу защиту, в том числе посредством судебной проверки законности и обоснованности решения государственного органа. При этом государственный орган не может отказаться участвовать в судебной проверке своих решений. Одно из проявлений его функций – обязанность обосновать в суде правомерность примененных им мер принуждения.

Иначе говоря, и в суде органы публичной власти, которые могут действовать только в пределах возложенной на них государственно-властной компетенции, продолжают реализовывать свои публичные функции. Для них обоснование в суде законности и обоснованности своих решений о применении мер принуждения в рамках общегосударственной конституционной задачи – защиты прав граждан – неотъемлемая часть общей контрольно-юрисдикционной функции. Участие в судебном разбирательстве также относится к основной деятельности контрольно-надзорных органов – в судебном процессе они реализуют свои публичные функции. Это и обуславливает разницу между исковым производством и административной юстицией. Поэтому выделение отдельной так называемой «судебной» стадии реализации единой публичной функции необоснованно.

С материально-правовой точки зрения судебные расходы – это убытки, понесенные для восстановления нарушенного права. Государственный орган, участвующий в судебном процессе, не несет никаких убытков. Он расходует бюджетные средства, которыми наделен для реализации своих функций, в том числе и в суде. Никакое законодательство не предусматривает компенсации бюджетных средств, израсходованных государственным органом в рамках реализации его публичных функций, тем более когда речь идет о прямой обязанности доказывания в суде правомерности применения мер принуждения.

Можно прогнозировать, что решение ВАС РФ станет поводом для конституционной проверки статьи 110 АПК РФ с учетом сложившейся практики ее столь широкого толкования арбитражными судами. 

Возврат уплаченной пошлины 

Еще одним материальным сдерживающим фактором, способствующим наведению порядка в государственном управлении, служит взыскание государственной пошлины, уплачиваемой при обращении в суд.

В системе мер, направленных против подачи необдуманных, беспочвенных апелляционных и кассационных жалоб, главное значение имеет обязанность уплатить госпошлину. В 2006 г. арбитражные суды стали исполнять положение Налогового кодекса РФ, предусматривающее, что государственные органы, в том числе налоговые инспекции, не освобождаются от уплаты госпошлины, когда они выступают ответчиками по искам налогоплательщиков. Только если налоговые органы являются истцами, они могут пошлину не уплачивать, в том числе и при обращении с жалобами в вышестоящие судебные инстанции.

Реализация этого положения сразу же показала ощутимые результаты: поток жалоб налоговых органов ослаб, число пересматриваемых дел уменьшилось¹.

Налоговая служба, для которой обязанность уплачивать госпошлину приводит к большим расходам, наглядно демонстрирующим качество и результативность работы ее сотрудников, повела борьбу за изменение ситуации и добилась того, что в октябре 2008 г. Правительство РФ незаметно для многих внесло в Госдуму законопроект № 119731-5, где среди прочих положений была искусно вставленна норма о том, что от госпошлины освобождаются государственные органы, выступающие в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, то есть во всех случаях.

О «потаенном» характере операции свидетельствует и пояснительная записка к законопроекту: из трех страниц текста данное нововведение лишь упоминается в скромном абзаце в самом конце, к тому же без какого-либо объяснения причин и побудительных мотивов введения такого изменения.

В январе 2009 г. законопроект стал законом2. Однако уже очень скоро арбитражные суды частично «отыграли» ситуацию назад: законодатель освободил госорганы от уплаты пошлины при обращении в суд, но не от взыскания пошлины в составе судебных расходов при поражении в деле.

Целым рядом определений ВАС РФ поддержал суды, взыскавшие в пользу компаний, выигравших дела об оспаривании актов органов управления, сумму госпошлины, уплаченной при подаче в суд заявления³. При этом Суд руководствовался положениями статьи 110 АПК РФ о распределении судебных расходов, которая не предусматривает освобождения государственных органов от возмещения судебных расходов другим лицам, участвующим в деле, в случае, когда решение состоялось в их пользу.

Можно сделать вывод о том, что ВАС РФ достаточно последовательно проводил в 2009 г. политику установления реальной ответственности органов государственного управления за неправомерный вред, причиненный предпринимателям и организациям. Будем надеяться, что такая политика сохранится.

S.G. Pepeliaev
Development of the Practice for Recovering the Damage Caused by the Illegal Actions of the State Authorities
In 2009 the Russian Supreme Arbitration Court has developed the practice of recovery from the state authorities losses caused to businesses and individual entrepreneurs by their illegal actions. What for a long time has been purely declarative, is now becoming a reality. Symbolic fines are being replaced by real penalties.
 

 ________________________________________

Ключевые слова: «ущерб» - «неправомерные действия» - «привлечение к ответственности» - «налоговый орган» - «государственная пошлина» - «судебные расходы»