О сроках на зачет (возврат) излишне уплаченного налога

Нормы статьи 78 НК РФ при их буквальном толковании дают право на зачет (возврат) излишне уплаченного налога соответственно в течение 10 дней (1 месяца) с даты получения налоговым органом заявления налогоплательщика. Ситуация принципиально изменилась с выходом Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 № 98 

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

Два смысла одной нормы 

Действующее законодательство гарантирует налогоплательщикам право на зачет или возврат излишне уплаченных сумм налогов и, соответственно, обязывает налоговые органы проводить их своевременно (подп. 5 п. 1 ст. 21 и подп. 7 п. 1 ст. 32 НК РФ).

В соответствии с нормами пункта 1 статьи 78 НК РФ сумма излишне уплаченного налога подлежит зачету в счет предстоящих платежей налогоплательщика по этому или иным налогам, погашения недоимки по иным налогам, задолженности по пеням и штрафам за налоговые правонарушения либо возврату налогоплательщику в установленном налоговым законодательством порядке. Согласно пунктам 4 и 6 статьи 78 НК РФ сумма излишне уплаченного налога подлежит зачету (возврату) по письменному заявлению налогоплательщика. Решение о зачете (возврате) должно быть принято в течение 10 дней со дня получения заявления налогоплательщика. Для возврата налога налогоплательщику установлен срок в 1 месяц. 

На первый взгляд смысл указанных норм НК РФ очевиден: эти нормы дают налогоплательщику право на зачет (возврат) излишне уплаченного налога соответственно в течение 10 дней (1 месяца) с даты получения налоговым органом заявления налогоплательщика. При этом течение срока на зачет (возврат) излишне уплаченного налога не ставится в зависимость от причин образования переплаты. Этот срок одинаково течет и в случае, когда налогоплательщик уплатил налог в большем размере, чем указано в налоговой декларации, и когда налогоплательщик представил уточненную налоговую декларацию, в соответствии с которой сумма налога к уплате меньше суммы налога к уплате, указанной в предыдущей налоговой декларации.

Такое, буквальное, толкование норм статьи 78 НК РФ до некоторого времени доминировало в практике арбитражных судов РФ (см. текст на полях на этой странице). С выходом Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 № 98 «Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений главы 25 НК РФ» (далее – Информационное письмо № 98) ситуация принципиально изменилась.  

ВЗГЛЯД НА ПРОБЛЕМУ ВАС РФ

Срок на возврат (зачет) суммы излишне уплаченного налога должен быть больше 

В пункте 11 Информационного письма ВАС РФ № 98 указал, что срок на возврат (зачет) суммы излишне уплаченного налога (авансового платежа), определенный пунктом 9 статьи 78 НК РФ [ сноска 1 ] , начинает исчисляться со дня подачи заявления о возврате (зачете), но не ранее чем с момента завершения камеральной налоговой проверки по соответствующему налоговому (отчетному) периоду либо с момента, когда такая проверка должна была быть завершена по правилам статьи 88 НК РФ.

Обосновывая свою позицию, ВАС РФ отметил, что порядок зачета и возврата переплаты установлен в статье 78 НК РФ, однако в этой статье не описана процедура признания соответствующих сумм налога в качестве излишне уплаченных, а также не установлены сроки, в течение которых налоговый орган обязан проверить заявление налогоплательщика о наличии излишне уплаченной суммы налога.

ВАС РФ полагает, что если излишняя уплата налога образуется в результате подачи налогоплательщиком налоговой декларации [ сноска 2 ] , подтверждение факта излишней уплаты налога должно осуществляться путем проведения камеральной проверки этой налоговой декларации, которая проводится по правилам статьи 88 НК РФ и может продолжаться три месяца с даты представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и документов, которые в соответствии с НК РФ должны прилагаться к налоговой декларации.

По мнению ВАС РФ, месячный срок, установленный статьей 78 НК РФ для возврата налога, представляется налоговому органу для проверки наличия недоимки по иным налогам и сборам и осуществления обязательного зачета суммы излишне уплаченного налога в счет погашения этой недоимки в соответствии с подпунктами 5 и 6 статьи 78 НК РФ.

Иными словами, правовая позиция ВАС РФ фактически состоит в том, что если об излишней уплате налога налогоплательщиком заявлено в налоговой декларации, то для зачета (возврата) излишне уплаченного налога налоговый орган должен провести камеральную проверку налоговой декларации. При этом срок на проведение камеральной проверки фактически добавляется к сроку на зачет (возврат) налога и удлиняет этот срок. Поэтому в рассматриваемой ситуации налогоплательщик вправе рассчитывать на зачет (возврат) излишне уплаченного налога не в течение 10 дней (1 месяца), как это предусмотрено статьей 78 НК РФ, а в течение 3 месяцев 10 дней (4 месяцев) соответственно. Только после истечения этого срока налогоплательщик имеет право обжаловать действия налогового органа по неосуществлению зачета (возврата). Нарушение именно этого срока дает налогоплательщику право требовать от налогового органа проценты за несвоевременный возврат налога.  

ПОЗИЦИЯ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ

Суды восприняли позицию ВАС РФ в неизменном виде 

Хотя информационные письма ВАС РФ не являются обязательными для нижестоящих арбитражных судов, правовая позиция ВАС РФ по рассматриваемому вопросу была воспринята этими судами в неизменном виде. Арбитражная практика, складывающаяся после опубликования Информационного письма № 98, однозначно свидетельствует о том, что правовая позиция ВАС РФ является основой для принятия судебных решений при рассмотрении вопросов, связанных с исчислением сроков на зачет (возврат) излишне уплаченных налогов (см. текст на полях на этой странице).

Кроме того, сам ВАС РФ подтвердил изложенную ранее собственную правовую позицию в определениях от 22.03.2007 № 3161/07 и от 29.08.2007 № 10470/07.

Неудивительно, что аналогичного подхода стал придерживаться и Минфин России (см., например, письмо Минфина России от 15.05.2008 № 03-03-06/1/317).

Таким образом, посредством принятия Информационного письма № 98, которое, как следует из его названия, посвящено вопросам применения положений НК РФ о налоге на прибыль, ВАС РФ с легкостью изменил сложившееся до этого толкование норм статьи 78 НК РФ и в разы удлинил предельные сроки, отводимые на зачет (возврат) излишне уплаченных налогов. При этом удлинение сроков произошло за счет налогоплательщиков, которые должны предоставлять свои денежные средства в пользование государству на более долгий срок безо всякой компенсации.

Например, характерная парадоксальная ситуация складывается в случае с переплатой налогоплательщиком авансовых платежей по налогу на прибыль по итогам первого полугодия, когда он продолжает платить ежемесячные и ежеквартальные авансовые платежи по налогу на прибыль, тем самым увеличивая переплату (см. текст на полях, с. 59).

В результате фактически имеет место безвозмездное отвлечение денежных средств налогоплательщиков из оборота на достаточно продолжительный срок. Налогоплательщики не могут использовать эти денежные средства на какие-либо другие цели и вынуждены сокращать финансирование других проектов либо привлекать финансирование на платной основе.  

БАЛАНС ЧАСТНОГО И ПУБЛИЧНОГО

Насколько обоснованной является правовая позиция ВАС РФ по этому вопросу? 

Анализируя эту позицию с точки зрения остальных норм НК РФ, необходимо, прежде всего, отметить, что эта позиция не соответствует буквальному толкованию норм статьи 78 НК РФ.

И действующая редакция статьи 78 НК РФ, и ее редакция до 01.01.2007 не содержат никаких положений о необходимости «признания» налоговыми органами излишней уплаты налога по какой-либо процедуре.

Все нормы, регулирующие зачет (возврат) излишне уплаченного налога, установлены в статье 78 НК РФ. При этом статья не содержит никаких положений, связывающих течение срока на зачет (возврат) излишне уплаченного налога со сроками «признания» излишней уплаты налога со стороны налоговых органов. Течение срока на зачет (возврат) излишне уплаченного налога связывается только с датой подачи налогоплательщиком заявления о зачете (возврате) налога.

Здесь стоит заметить, что в необходимых случаях налоговое законодательство содержит нормы, согласно которым исчисление одного срока прямо ставится в зависимость от истечения другого срока3. Поэтому полагаем, что если бы законодатель хотел привязать течение срока на зачет (возврат) излишне уплаченного налога к дате окончания камеральной проверки налоговой декларации, то – логичнее всего – ввел бы соответствующую норму в статью 78 НК РФ. Однако в рассматриваемой ситуации законодатель этого не сделал.

Несмотря на приведенные выше доводы юридического характера, с точки зрения здравого смысла логика позиции ВАС РФ представляется очевидной: чтобы зачесть (вернуть) излишне уплаченный налог, надо предварительно удостовериться в наличии излишне уплаченного налога как такового. В противном случае зачет и особенно возврат налога может стать инструментом мошенничества и привести к потерям бюджета.

Однако стоит заметить, что в случае, когда в соответствии с налоговой декларацией налогоплательщик должен заплатить налог, государство верит сведениям, указанным в налоговой декларации этого налогоплательщика и требует от него немедленной уплаты указанной в налоговой декларации суммы налога. Ситуация принципиально меняется, когда в декларации указано на излишнюю уплату налога. В этом случае государство перестает доверять налогоплательщику и зачитывает (возвращает) излишне уплаченный налог только после камеральной проверки представленной им налоговой декларации. На наш взгляд, такая ситуация свидетельствует о явном фискальном уклоне системы налогового администрирования.

Конечно, проверять достоверность сведений, указываемых налогоплательщиками в налоговых декларациях, необходимо. Однако для этого предусмотрены специальные процедуры – камеральные и выездные налоговые проверки. Эти проверки порождают предусмотренные НК РФ негативные последствия в форме взыскания недоимки, штрафов и пеней для налогоплательщиков, которые указали в налоговых декларациях неправильные сведения и занизили подлежащую уплате сумму налога. Причем эти негативные последствия настигают только тех налогоплательщиков, которые нарушили налоговое законодательство.

Когда же правоприменительная практика идет по пути «скрещивания» процедуры камеральной проверки и процедуры зачета (возврата) излишне уплаченного налога, негативные последствия в виде удлинения срока на зачет (возврат) налога на срок камеральной проверки и, соответственно, безвозмездного отвлечения денежных средств на этот срок настигают всех налогоплательщиков – как нарушающих закон, так и законопослушных.  

ВОЗМОЖНА ЛИ ВОЛНА МОШЕННИЧЕСТВА?

Критика возврата излишне уплаченного налога без проведения камеральной проверки 

Можно предположить, что подобный подход вызовет критику, которая будет состоять в том, что осуществление возврата излишне уплаченного налога без проведения камеральной проверки может породить волну мошенничества, связанного с неправомерным возвратом якобы излишне уплаченных налогов с последующей ликвидацией компаний, получивших возврат налога.

Здесь, на наш взгляд, следует отметить несколько аспектов.

Во-первых, такой вид мошенничества потенциально возможен только при возврате налога. Поэтому ссылка на этот аргумент в дискуссии относительно зачета излишне уплаченного налога до окончания камеральной проверки налоговой декларации необоснованна.

Во-вторых, чтобы вернуть излишне уплаченный налог из бюджета, надо первоначально излишне уплатить этот налог в бюджет. Поэтому такой вид мошенничества, на наш взгляд, потенциально возможен только при смене руководителей компаний: новый руководитель ранее законопослушной компании подает заведомо недостоверные уточненные налоговые декларации «к уменьшению», получает возврат налога и скрывается с полученными деньгами. Однако считаем, что существование гипотетического риска подобного мошенничества не может являться оправданием необходимости ожидания завершения камеральной проверки для зачета (возврата) излишне уплаченного налога. Чтобы адресовать этот риск, достаточно ввести в НК РФ нормы, предусматривающие особый порядок возврата налога компаниям, в которых незадолго до этого произошла смена руководства. 

Далее, даже если признать все приведенные выше доводы относительно возможности зачета (возврата) излишне уплаченного налога до завершения камеральной проверки налоговой декларации несостоятельными, то, на наш взгляд, следует задаться вопросом: позволит ли проведение камеральной проверки достигнуть цели, которую ВАС РФ приводит в качестве обоснования необходимости удлинения срока на зачет (возврат) излишне уплаченного налога?  

ДЕЙСТВЕННОСТЬ КАМЕРАЛЬНОЙ ПРОВЕРКИ

Позволит ли камеральная проверка удостовериться в наличии излишне уплаченного налога? 

Изменения в порядок проведения камеральных проверок, внесенные в первую часть НК РФ Федеральным законом от 27.07.2006 № 137-ФЗ, существенно повлияли на возможности налоговых органов по истребованию первичных документов в ходе камеральных проверок. Право истребовать у налогоплательщиков первичные документы при проведении таких проверок фактически осталось у налоговых органов только в очень ограниченном количестве случаев. Камеральная проверка в значительной степени превратилась в счетную проверку, смысл которой состоит в проверке правильности заполнения налогоплательщиком налоговых деклараций, а не в проверке достоверности указанных в налоговых декларациях сведений. Полагаем, что внесенные изменения довольно значительно уменьшают возможность использования камеральных проверок для выявления неправомерно заявленных сумм излишне уплаченных налогов. Более действенным инструментом в этом случае представляются выездные налоговые проверки [ сноска 3 ] . Поэтому, если поставить задачу подтвердить факт излишней уплаты налога до осуществления его зачета (возврата) путем налоговой проверки, то сроки зачета (возврата) излишне уплаченных налогов следует увязывать со сроками завершения выездных налоговых проверок. Однако, на наш взгляд, сомнительность такого подхода более чем очевидна.

Приведенные факты наглядно показывают, что поддержанный ВАС РФ порядок определения срока на зачет (возврат) излишне уплаченных налогов не обеспечивает баланса частных и публичных интересов. Сложившаяся практика необоснованно удовлетворяет интересы государства за счет ущемления интересов налогоплательщиков.

На наш взгляд, для принятия решения о зачете (возврате) излишне уплаченного налога налоговый орган может установить факт излишней уплаты налогов на основании данных о состоянии расчетов налогоплательщика с бюджетом, то есть на основании данных карточки лицевого счета налогоплательщика.  

ЧТО ДАЛЬШЕ?

Для изменения сложившейся ситуации целесообразно внести изменения в соответствующие нормы НК РФ 

Можно предложить несколько альтернативных вариантов таких изменений, которые позволят приостановить нарастающий процесс ущемления интересов налогоплательщиков.

1. Внесение в статью 78 НК РФ нормы, прямо предусматривающей, что, если излишняя уплата налога образуется после представления уточненной налоговой декларации, срок на зачет (возврат) излишне уплаченного налога исчисляется с даты подачи налогоплательщиком заявления на зачет (возврат) излишне уплаченного налога вне зависимости от сроков завершения камеральной проверки налоговой декларации. При этом, чтобы снизить описанный в статье риск мошенничества при возврате излишне уплаченного налога, необходимо предусмотреть особый порядок исчисления сроков для налогоплательщиков – юридических лиц, у которых незадолго до обращения за возвратом налога сменился руководитель. 

Этот вариант представляется нам наиболее предпочтительным.

2. Внесение в статью 78 НК РФ нормы, согласно которой, если в период между датой подачи заявления на зачет излишне уплаченного налога в счет будущих платежей по этому же или другому налогу (возврат налога) и датой вынесения налоговым органом решения о зачете (возврате) либо отказе в зачете (возврате) излишне уплаченного налога, у налогоплательщика возникает недоимка по налогу, в счет которого должен быть произведен зачет (возврат), сумма которой не превышает суммы излишне уплаченного налога, то налоговый орган не вправе взыскивать такую недоимку, а также штрафы и пени, до даты вынесения решения о зачете (возврате) либо отказе в зачете (возврате) излишне уплаченного налога. В случае принятия налоговым органом положительного решения о проведении зачета (возврата) излишне уплаченной суммы налога в сумме, превышающей образовавшуюся недоимку по соответствующему налогу, переплата зачитывается в счет недоимки, при этом пени и штрафы не начисляются. В случае принятия налоговым органом решения об отказе в проведении зачета (возврата), налоговый орган вправе взыскать недоимку, штрафы и пени, начисленные с даты образования недоимки.

Похожие правила установлены в пункте 5 статьи 176 НК РФ для возмещения НДС в случае превышения сумм налоговых вычетов по НДС над суммой НДС, исчисленной с налоговой базы.

Этот вариант позволит налогоплательщикам, обратившимся за зачетом излишне уплаченного налога в счет будущих платежей, не уплачивать налоги, в счет которых должен быть зачтен излишне уплаченный налог, до момента окончания камеральной проверки и принятия налоговым органом решения по заявлению налогоплательщика без каких-либо негативных последствий. Негативные последствия будут наступать только в том случае, если по результатам камеральной проверки налоговый орган выявит завышение суммы излишне уплаченного налога.

Такой вариант позволяет снизить остроту проблемы для налогоплательщиков, обращающихся за зачетом излишне уплаченного налога в счет будущих платежей по налогам. Однако, поскольку этот вариант охватывает только один из аспектов рассматриваемой проблемы и не позволяет решить ее полностью, он представляется нам менее предпочтительным.

3. Внесение в статью 88 НК РФ изменений, существенно сокращающих срок проведения камеральных проверок. Это сокращение должно касаться сроков камеральных проверок вообще и, в особенности, сроков проведения камеральных проверок, в ходе которых у налоговых органов не возникает права на истребование дополнительных документов [ сноска 4 ] .

Этот вариант предполагает полное сохранение существующего подхода к решению этой проблемы и позволяет снизить негативные последствия для налогоплательщиков не на концептуальном уровне, а технически, за счет сокращения сроков на проведение налоговыми органами процедур, с окончанием которых связывается течение срока на зачет (возврат) излишне уплаченного налога. При этом очевидно, что при использовании этого варианта возникает риск того, что в каких-то случаях сокращение сроков камеральных проверок не позволит налоговым органам провести необходимые контрольные мероприятия. Именно по этим причинам этот вариант рассматривается нами как наименее предпочтительный.

Высказанные предложения, безусловно, нельзя рассматривать как единственно возможные пути совершенствования налогового законодательства в части урегулирования вопроса о сроках проведения зачета (возврата) излишне уплаченных сумм налога. В то же время фактическая реализация хотя бы одного из них будет способствовать восстановлению баланса публичных и частных интересов и, как следствие, приближению российской налоговой системы к цивилизованному состоянию, основанному на учете интересов всех участников налоговых правоотношений, а не только на интересах государства.

Нам бы хотелось, чтобы настоящая статья положила начало обсуждению этой проблемы и изменению существующей ситуации.    

[ сноска 1 ] В Информационном письме № 98 ВАС РФ толковал ст. 78 НК РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2007. В этой редакции срок на возврат излишне уплаченного налога был установлен в п. 9 ст. 78 НК РФ.

[ сноска 2 ] Такая ситуация имеет место, например, при представлении уточненных деклараций «к уменьшению», сумма подлежащего уплате налога в которых меньше, чем сумма налога, подлежащего уплате по первоначальным декларация. Аналогичная ситуация складывается по налогам, исчисляемым нарастающим итогом с начала налогового периода, в том случае, когда сумма налога, исчисленного за последующий отчетный (налоговый) период, меньше суммы налога, исчисленного за предыдущий отчетный период.

[ сноска 3 ] Согласно данным из отчета о результатах контрольной работы ФНС России в январе–июне 2008 г. средняя результативность одной выездной проверки составляет 3,7 млн руб., камеральной – лишь 1,8 тыс. руб., то есть примерно в две тысячи раз ниже. См.: Налоговики берут на месте. «Коммерсантъ». № 153 (3970). 28.08.2008.

[ сноска 4 ] П. 6, 8, 9 ст.88 НК РФ.

Переплата авансовых платежей по налогу на прибыль

Допустим, в первом квартале налогового периода налогоплательщиком была получена большая сумма прибыли по разовой сделке. Исходя из этой аномально высокой прибыли были уплачены квартальный авансовый платеж по налогу на прибыль за 1 квартал и ежемесячные авансовые платежи по налогу на прибыль за 2 квартал. По данным налоговой декларации по налогу на прибыль за 1 полугодие сумма налога к доплате составляет отрицательную величину, поскольку сумма ежемесячных авансовых платежей за 2 квартал, уплаченных исходя из прибыли, полученной в 1 квартале, существенно превышает сумму авансового платежа за 2 квартал.

В такой ситуации налогоплательщик не уплачивает квартальный авансовый платеж по налогу на прибыль за 2 квартал. Несмотря на это налогоплательщик обязан платить ежемесячные авансовые платежи по налогу на прибыль за 3 квартал, квартальный авансовый платеж по налогу на прибыль за 3 квартал и ежемесячный авансовый платеж по налогу на прибыль за октябрь. Это объясняется тем, что для принятия решения о зачете излишне уплаченных авансовых платежей по налогу на прибыль по итогам 1 полугодия в счет уплаты будущих платежей по налогу на прибыль налоговый орган должен провести камеральную проверку налоговой декларации по налогу на прибыль за 1 полугодие. По правилам статьи 88 НК РФ такая проверка может продолжаться до 3 месяцев с даты представления декларации. После этого в течение 10 дней налоговый орган должен принять решение о зачете. Соответственно, зачет излишне уплаченных авансовых платежей по налогу на прибыль за 1 полугодие будет возможен только через 3 месяца 10 дней с даты представления налоговой декларации по налогу на прибыль за 1 полугодие, то есть в начале ноября месяца.

АРБИТРАЖНАЯ ПРАКТИКА

(об исчислении сроков на зачет (возврат) излишне уплаченных налогов) 

• Постановление ФАС СКО от 19.04.2007 № Ф08-1972/2007-815А

• Постановление ФАС ВВО от 25.01.2007 № А29-2728/2006А

• Постановление ФАС ВВО от 03.12.2007 № А43-11677/2007-31-397 

• Постановление ФАС ПО от 08.12.2006 № А65-7628/06-СА2-11

• Постановление ФАС МО от 10.08.2006, 14.08.2006 № КА-А40/7537-06

• Постановление ФАС ДО от 11.04.2007, 04.04.2007 № Ф03-А24/07-2/374

• Постановление ФАС УО от 18.06.2008 № Ф09-3885/08-С3

• Постановление ФАС УО от 19.06.2007 № Ф09-11592/06-С3

• Постановление ФАС СЗО от 26.02.2007 № А42-3930/2006

Судебное толкование норм статьи 78 НК РФ

• Постановление ФАС ЗСО от 22.06.2005 № Ф04-3957/2005(12226-

А45-26)

• Постановление ФАС ВВО от 12.09.2005 № А11-1198/2005-К2-22/76

• Постановление ФАС ВВО от 05.10.2005 № А11-1199/2005-К2-20/76

• Постановление ФАС ВВО от 05.10.2005 № А11-1585/2005-К2-19/90

• Постановление ФАС ВСО от 06.05.2004 № А33-3251/03-С6Н-Ф02-1031/04-С1

• Постановление ФАС ДО от 20.07.2005 № Ф03-А51/05-2/2005

• Постановление ФАС СЗО от 28.02.2005 № А56-29033/2004

• Постановление ФАС СЗО от 27.05.2005 №А56-8812/04

Ключевые слова: полномочия налогового органа, переплата, возврат переплаты, ВАС РФ, срок