Из другой оперы: о поправочном экстремизме

Притчей во языцех стали низкое качество налогового законодательства и правовая деградация налоговой системы: ползучая декодификация, формирование системы альтернативных платежей, внедрение параллельных механизмов налогового администрирования и др. (см. текст во врезке). Значительную роль в этом разрушительном процессе играет возникшая десятилетие назад и за годы окрепшая практика вброса существенных налоговых поправок во втором чтении (см. текст во врезке). Делается это главным образом в расчете на эффект неожиданности: оппоненты не успеют собраться и вскочить даже в последний вагон хорошо управляемого поезда, стремительно промчавшегося по отлаженным рельсам российского парламентаризма.

Статья 75.1 Конституции РФ из последнего пакета поправок закрепила, что в Российской Федерации создаются условия для взаимного доверия государства и общества. На этом положении основан один из элементов публичного порядка – принцип добросовестности¹.

Техничный вброс во втором чтении поправок, радикально меняющих законопроект, нельзя признать добросовестной практикой. Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко дала этому явлению даже более строгую оценку: когда концепция законопроекта во время прохождения его в Государственной Думе меняется до неузнаваемости – это явное нарушение, фамилии людей, допускающих подобное «мошенничество», должны быть известны и обнародованы².

Но с таким мнением не согласился КС РФ, рассмотревший дело о прошлогоднем молниеносном повышении судебных пошлин³. Ключевой темой стал вопрос о содержании концепции законопроекта и правовой возможности ее изменения во втором чтении, поскольку поправки о пошлинах появились именно на этой стадии законотворческого процесса.

Позиция КС РФ предельно проста: чтобы судить о содержании концепции, достаточно прочитать название законопроекта – «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты…». Вся концепция в том и состояла, чтобы урегулировать широкий круг разнонаправленных фискальных вопросов. Вплоть до финального голосования такой законопроект можно шпиговать чем угодно, лишь бы он относился к общей сфере налогов и сборов. Если вы пришли на «Онегина», а вам спели арии из «Сусанина», не возмущайтесь: и то и другое – опера.

В таком упрощенческом подходе КС РФ нет ничего от правовой и житейской действительности.

Ежегодно изменения в НК РФ вносятся несколькими десятками законов. За все годы существования НК РФ насчитывается несколько сотен изменяющих и дополняющих его законов с типовым названием.

Пример

В течение 2024 г. законов о поправках в НК РФ было принято 44. И все они имеют однотипные названия:

• «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»;
• «О внесении изменений в статью… части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью… Федерального закона „О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации“».

Если следовать логике КС РФ, то у сотен налоговых законов концепция одна и та же: внесение разнонаправленных изменений отраслевой тематики. Здравомыслящему человеку понятно, что отсутствие какой-либо индивидуализации концепции у нескольких сотен законопроектов означает попросту, что самой концепции нет. Позиция КС РФ о том, что все содержание концепции сводится к «комплексному урегулированию отношений в сфере налогов и сборов», – это фактическое отрицание самой идеи концепции законопроекта.

В действительности названия этих законов указывают только лишь на отраслевую направленность изменений – на акты, в которые вносятся поправки. Никакой содержательный аспект в названиях поправочных законов не отражен.

При этом КС РФ совершенно верно подчеркивает, что установление налогов и сборов без учета их экономической обоснованности и соразмерности противоречит целям социального государства. Очевидно, что добросовестный и ответственный законодатель при рассмотрении законопроекта должен перед голосованием установить соответствие новелл этим требованиям. А обязанность представить подтверждения лежит на субъекте законодательной инициативы. Как эта обязанность должна исполняться, определено ст. 105 Регламента Госдумы⁴ (далее – Регламент): при внесении законопроекта должна быть представлена пояснительная записка к нему, в которой указывается предмет законодательного регулирования и излагается концепция законопроекта. Следовательно, нормативно определен документ, который должен быть использован в качестве источника сведений о концепции законопроекта. Эта статья Регламента имеет значение нормы-гарантии, развивающей положения Конституции РФ и обеспечивающей их исполнение. К ней нельзя относиться как к сугубо техническому процедурному требованию.

К тому же эта норма симметрична ст. 104 Конституции РФ. Она предусматривает, что законопроекты о введении или отмене налогов могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

На высший федеральный исполнительный орган государственной власти фактически возложена функция экономической экспертизы. В его заключении должны быть приведены все данные, необходимые депутатам для принятия налогового закона, в том числе по вопросам соблюдения конституционных требований экономической обоснованности и соразмерности. Поэтому право Правительства РФ представить заключение одновременно является и его обязанностью: это гарантия стабильности, соразмерности, инструмент против популизма. КС РФ обращает внимание, что когда Правительство РФ выступает субъектом законодательной инициативы, то отдельное заключение не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование законопроекта. Очевидный вывод: в любом случае в той или иной форме должен быть документ, раскрывающий вопросы финансово-экономического обоснования, которые и составляют ядро концепции.

Другие документы Госдумы развивают положения Регламента о содержании пояснительной записки к законопроекту⁵. В наиболее развернутом виде содержание понятия «концепция законопроекта» определено Постановлением Правительства РФ о законопроектной деятельности⁶ (далее – Постановление). Концепция должна быть раскрыта в отдельном документе весьма четко и детально. Среди прочего необходимо определить положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, просчитать социально-экономические, политические, юридические и иные последствия того, что он будет принят.

Другие случаи использования в законодательстве понятия концепции также не предполагают, что она может уместиться в названии закона или иного нормативного акта⁷.

Вместо настоящего правового анализа КС РФ в наставительной манере ссылается на свое Определение от 11.10.2016 № 2152-О по делу о введении торгового сбора. Суд акцентирует внимание на том, что принял его «не случайно» и «специально подчеркнул»: совершенствование законодательства исходя из потребностей правоприменительной практики и есть содержание концепции. Но было бы странно, если бы законопроектная деятельность вообще не учитывала потребности правоприменительной практики и ее целью была деградация законодательства. Следовательно, эти требования предъявляются к абсолютно любому законопроекту как базовые начала. Это причина и общее направление разработки сначала концепции, а затем и текста законопроекта.

Нелепой выглядит и другая «подпорка» позиции КС РФ: поправка не может восприниматься как противоречащая его концепции, поскольку она не отражена в таблице поправок, изменяющих концепцию. Составление такой таблицы предусмотрено п. «г.1» ч. 1 ст. 122 Регламента. Там отражаются поправки, внесенные запоздало и подлежащие отклонению. А раз таблицы нет, то, по мнению КС РФ, нет и запоздалых поправок, нет противоречия первоначальной концепции. По существу ничего рассматривать не надо. На нет и суда нет.

Во всем тексте Постановления ст. 105 Регламента даже не упоминается, нормативное определение понятия «концепция законопроекта» вообще не исследуется. Вероятно, по причине, на которую указывает сам КС РФ: Суд не связан обязанностью интерпретировать любое нарушение процедуры принятия федерального закона как свидетельство его неконституционности. КС РФ считает, что иное означает проверку на соответствие не Конституции РФ, а иным нормативным правовым актам.

Но когда эти нормативные акты фактически восполняют «конституционную скупость», лапидарность текста Основного закона, развивают его положения в важнейшей общественной сфере – законодательной, отмахнуться от их положений только на том основании, что не в Конституции, мол, записаны, совершенно неправильно. Тем более что уже свыше 25 лет откровенно саботируется законопроект «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», внесенный Президентом РФ еще в январе 1997 г., предназначенный решить и эту проблему. Решения КС РФ не могут приниматься вне общего правового контекста и идти вразрез со здравым смыслом.

К тому же КС РФ ранее обращал внимание на особое значение Регламента, в частности сетовал, что там отсутствуют положения, конкретизирующие процедуры рассмотрения законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда⁸. Еще важнее положения Регламента, которые изначально служат тому, чтобы поводов обращаться в этот Суд было как можно меньше.

Надо учитывать и то, что заявители не могут непосредственно оспаривать положения Регламента. КС РФ отказывает в принятии таких жалоб, указывая, что нормы Регламента не применены в конкретном деле заявителя⁹.

Надо вспомнить, что у КС РФ была и абсолютно диаметральная позиция по проблеме поправочного экстремизма. Он замечал, что «изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений», и делал такой вывод: «Нарушение же требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом… свидетельствует о неконституционности акта не только по порядку принятия, но, в конечном счете, и по его содержанию»¹⁰. С этой твердой позиции он постепенно съехал в зыбкое соглашательское болотце.

Нечеткостью положений Регламента и отказом КС РФ дать конституционно-правовую оценку его статьям уже много лет с удовольствием пользуется Минфин России, продвигающий непопулярные инициативы в упрощенном и ускоренном порядке. Так, еще в 2015 г. он отвечал на упрек в отношении «подпольных методов» продвижения экологического сбора: «Регламентом Государственной Думы не установлено требование о внесении предложений и замечаний к законопроекту в виде поправок исключительно редакционного характера и в рамках „принятой концепции“ и не предусмотрено, что поправки, изменяющие концепцию законопроекта, подлежат отклонению»¹¹.

Вот где потирают руки от предвкушения, читая апрельское решение КС РФ. Спецоперации в налоговой сфере будут продолжены.

Впервые статья опубликована на сайте Forbes