О причинах неисполнения решений Конституционного Суда РФ
На ежегодной конференции «Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации» 2006 годав числе острейших проблем ставилась задача добиться исполнения решений КС РФ. Сегодняшнюю ситуацию, когда в течение многих лет законодатель не реагирует на рекомендации Суда, нельзя назвать удовлетворительной.Публикация статьи К.А. Сасова подготовлена по материалам выступления на конференции. Анализируя причины законодательного невнимания к решениям КС РФ, автор делает вывод, что основа проблемы — в самом Конституционном Суде РФ.
Неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, даже непосредственно адресованных органам государственной власти, стало в отечественной реальности уже хроническим. Судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондарь отмечает, что известны многочисленные случаи, когда федеральный законодатель в течение длительного времени и при неоднократных указаниях КС РФ не реализует обращенные к нему рекомендации [ сноска 1 ] . В связи с этим в 2005 году, например, Государственная Дума РФ специально обращалась к Председателю Правительства РФ с запросом «О необходимости принятия Правительством РФ мер по внесению изменений в законодательство РФ во исполнение решений Конституционного Суда РФ». В запросе отмечалось, что на дату его направления остаются неисполненными более десяти решений КС РФ [ сноска 2 ] .
Опираясь на положения пункта 1 статьи 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», депутаты Госдумы адресовали свои замечания именно Правительству РФ как органу, на который законом возложена обязанность по исполнению решений КС РФ. Ответом на данный запрос должны были бы стать подготовка и внесение Правительством РФ в Государственную Думу РФ соответствующих законопроектов. Однако до настоящего времени поправки не увидели свет. В частности, не приняты поправки в статью 855 ГК РФ, регулирующие очередность и пропорциональность выплаты коммерческими предприятиями зарплаты и налогов (не исполнено Постановление Конституционного Суда РФ от 23.12.97 № 21-П).
Иногда исполнения решений КС РФ приходится ждать неоправданно долго.
В качестве примера можно привести Постановление КС РФ от 23.12.99 № 18-П, которым взносы ПБОЮЛ в пенсионные фонды признаны дискриминационными и требующими нового правового регулирования. Такое регулирование появилось только в 2003 году. То есть на исполнение судебного решения органами государственной власти ушло четыре года. В связи с этим специалисты налогового права в своих публикациях отмечают, что КС РФ уже перестали воспринимать как строгого контролера, отменяющего противоправный документ. «Похоже, что в глазах законодателя Конституционный Суд Российской Федерации превратился в ворчуна, который много ругается и ничего не делает. Так к нему и относятся» [ сноска 3 ] .
Истекший год не стал исключением: решения КС РФ, вынесенные в 2006 году, также до настоящего времени не исполнены законодателем.
Например, 11 мая 2006 года КС РФ вынес Определение № 187-О (далее — Определение № 187-О), в котором обязал федерального законодателя в срок до 1 января 2007 года предусмотреть правовой механизм, гарантирующий выплату работающим по трудовому договору военным пенсионерам, помимо пенсии по государственному пенсионному обеспечению, также и страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации [ сноска 4 ] .
В установленный срок федеральный законодатель волю КС РФ не исполнил: соответствующие поправки в федеральное законодательство так и не были приняты.
Судьи КС РФ по этому поводу негодуют и отмечают, что неучет, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций КС РФ могут привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав, свобод и полномочий [ сноска 5 ] .
Возникает вопрос: кто виновен в неисполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации?
Можно предположить, что виновным является Правительство РФ, которое в очередной раз не исполнило своей законной обязанности по подготовке соответствующего законопроекта. Или это, возможно, законодатель, которому напрямую было адресовано решение КС РФ.
Однако представляется, что в не меньшей, а может быть, и в большей степени за неисполнимость судебных решений прежде всего ответствен сам Конституционный Суд Российской Федерации.
Бабушка надвое сказала
Во-первых, к неисполнению приводит неоднозначность формулировок правовых позиций КС РФ.
В качестве примера можно привести до сих пор не исполненное законодателем Постановление КС РФ от 23.12.97 № 21-П. Анализ изложенной в нем правовой позиции позволяет утверждать, что она не реализована в виде законных поправок не по причине нежелания законодателя, а по причине невозможности ее исполнения в связи с ее полной правовой неопределенностью.
В указанном деле Суд проверял конституционность пункта 2 статьи 855 ГК РФ и части шестой статьи 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Верховный Суд РФ, обратившийся с запросом, обратил внимание на конфликт двух федеральных законов в установлении очередности погашения денежных обязательств работодателя: один из них отдавал приоритет правам наемных работников на получение задолженности по заработной плате, другой — правам бюджета на получение налоговых недоимок.
Сравнивая право на получение заработной платы работников организации-налогоплательщика и работников бюджетной сферы, получающих ее в том числе за счет поступивших в бюджет налогов, КС РФ признал такую очередность не соответствующей критериям справедливости и равенства всех перед законом.
Приоритетность налоговых платежей КС РФ обосновал тем, что налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства (ст. 2 и 7 Конституции РФ). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и так далее, а следовательно, также выплат заработной платы работникам бюджетной сферы.
На основании изложенного КС РФ признал рассматриваемые положения ГК РФ противоречащими Конституции РФ. Казалось бы, вопрос исчерпан и законодатель четко сориентирован Судом на изменение очередности платежей.
Однако в том же Постановлении КС РФ отмечено, что конституционные обязанности выплачивать вознаграждения за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг другу, так как установление жесткого приоритета одной из них означает невозможность реализации другой, и, как следствие, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует статье 55 (часть 2) Конституции РФ.
С учетом изложенного представляется, что приведенная правовая позиция КС РФ не просто осуждает неверное (неконституционное) правовое регулирование очередности выплат с расчетного счета организации, но делает само правовое регулирование в принципе невозможным. Действительно, с точки зрения юридической техники невозможно в одном перечне, рассчитанном на длительное и неоднократное применение в различных правовых ситуациях, установить очередь (то есть определить приоритет) на списание двух платежей, имеющих равную конституционную ценность, и при этом не нарушить баланс публичных и частных интересов [ сноска 6 ] .
Представляется, что в данном случае проблему неисполнения правовой позиции породил сам КС РФ, принявший недостаточно обоснованный, противоречивый и неисполнимый судебный акт.
Нельзя, но очень хочется...
Другая причина неисполнения решений КС РФ — вынесение решений с нарушением требований Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — ФКЗ о КС РФ).
Для иллюстрации данного утверждения достаточно еще раз обратиться к Определению № 187-О. Первый вопрос, возникающий при анализе его резолютивной части, — почему жалоба заявителя не была рассмотрена в открытом судебном заседании и почему решение оформлено в форме «отказного» определения.
ФКЗ о КС РФ не позволяет Суду уклоняться от рассмотрения жалобы по существу в открытом судебном разбирательстве и выносить определения вместо постановлений по своему усмотрению. Свой отказ в принятии обращения к рассмотрению КС РФ обосновал ссылкой на пункты 1 и 3 статьи 43 ФКЗ о КС РФ. Но пункт 1 данной нормы говорит о случае неподведомственности Суду поставленного перед ним вопроса, а в пункте 3 речь идет о ситуации, когда по предмету обращения ранее Судом уже было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
Представляется, что ни один из предусмотренных законом случаев в приведенном примере места не имел. Разрешение поставленного заявителем вопроса было явно в компетенции КС РФ, и ранее Суд не признавал обжалуемые нормы федеральных законов неконституционными.
Наличие правовой позиции КС РФ по сходному либо однородному вопросу также не является должным обоснованием отказа рассматривать дело. По закону обоснованный отказ возможен, если предмет старого и нового обращения (то есть конкретная норма закона) — тот же самый, а не аналогичный (сходный, однородный).
Вынесение отказных определений как один из способов фактического разрешения дел все шире входит в практику КС РФ. При этом необходимо учитывать следующее.
• Согласно статье 71 ФКЗ о КС РФ вынесение решения в форме определения означает, что данное решение не является итоговым, то есть в нем конституционный спор по существу не завершен, итог не подведен.
• Не приняв жалобу к рассмотрению в открытом судебном процессе, КС РФ не допустил к участию в нем представителей тех ветвей власти, которые бы довели до Суда свою позицию по делу и в своей деятельности реализовали бы это решение (законодательной, исполнительной, судебной).
• Согласно статье 77 ФКЗ о КС РФ о вынесенном определении указанные органы и должностные лица знать не обязаны.
• Статья 78 ФКЗ о КС РФ не обязывает опубликовывать (доводить до всеобщего сведения) определения КС РФ.
• Вынесение решения КС РФ в незаконной процедуре и ненадлежащей форме ставит под сомнение его легитимность и снижает значимость решаемой им проблемы.
Таким образом, незаконное изменение судебной процедуры и понижение статуса судебного акта негативно влияют на его исполнение.
Поспешай не торопясь
Еще одна причина неисполнения судебных решений видится в практике необоснованного предоставления отсрочек исполнения постановлений и определений КС РФ.
При анализе резолютивной части Определения № 187-О возникает вопрос, почему Суд использовал в данном деле особый способ исполнения решения — отсрочил его исполнение почти на восемь месяцев, фактически поручив его исполнение законодателю. Как следует из мотивировочной части Определения № 187-О, Суд обосновал установление особенностей его исполнения двумя аргументами. Во-первых, необходим разумный срок для установления надлежащего правового регулирования федеральным законодателем. Во-вторых, вступлением в силу настоящего определения затрагивается расходная часть бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год, неисполнение которого может привести к недопустимому нарушению прав получателей трудовых пенсий.
С таким решением трудно согласиться.
Во-первых, вызывает сомнение вывод Суда о том, что право на получение двух пенсий в данной правовой ситуации является льготой.
Работающие военные пенсионеры воинской службой получили законное право на выплаты по государственному пенсионному обеспечению. «Вторая» пенсия (страховая часть трудовой пенсии) обусловлена их фактическим трудом на гражданке и оплачена из их средств. Обе пенсии предусмотрены федеральными законами. В такой ситуации законное воспрепятствование одновременному получению двух пенсий равнозначно частичному отказу от благ (имущества), уже заработанных гражданами и гарантированных им государством. В этом смысле право на две пенсии для данной категории граждан льготой (преимуществом) как таковой не является.
Во-вторых, представляется спорным, что отсутствие механизма реализации существующего права может парализовать само право. Если один закон заблокировал действие права, вытекающего из Конституции РФ и других федеральных законов, то отмена данных препятствий должна сама по себе позволить гражданам реализовать свои конституционные и законные права.
В-третьих, статья 79 ФКЗ о КС РФ устанавливает, что в случае создания правового пробела в результате признания нормы закона неконституционной до принятия нового нормативного акта должна применяться непосредственно Конституция РФ. Следовательно, определив логику конституционных норм, «оживив» их для непосредственного применения, КС РФ тем самым должен давать правоприменителям ориентиры, каким образом им надлежит применять Конституцию РФ без норм, признанных им неконституционными. В этом случае лица, лишившиеся своих конституционных прав в результате неконституционности норм, будут иметь реальную возможность защиты нарушенных прав до того момента, пока законодатель не исправит своей ошибки. Только в такой интерпретации Конституция РФ становится нормой прямого действия, как это закреплено в ней самой (п. 1 ст. 15).
Переложив в Определении № 187-О бремя исполнения своего решения на законодателя, КС РФ фактически заблокировал применение непосредственно Конституции РФ. С таким судебным актом работающие военные пенсионеры не смогут защитить свои нарушенные конституционные права до тех пор, пока законодатель не установит новые правила. Как следствие, возникает вопрос, будет ли до этого момента действовать Конституция РФ.
С утверждением Суда о том, что вступлением в силу Определения № 187-О затрагивается расходная часть бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год, также трудно согласиться.
Суд, оценивая в Определении № 187-О структуру трудовой пенсии граждан, констатировал, что в нее входит в том числе страховая и накопительная части, которые не имеют налоговой природы. Следовательно, работодатели работающих военных пенсионеров фактически уже перечислили в бюджет те средства своих работников, которые им причитаются при наступлении страховых случаев. Таким образом, решение Суда никак не затрагивает получателей трудовых пенсий, на накопительную и страховую части которых работающие военные пенсионеры претендовать по определению не могут.
Спасение утопающих...
Представляется, что основной ошибкой КС РФ является его убежденность в том, что главным исполнителем его решений являются законодательная и исполнительная ветви власти [ сноска 7 ] . Между тем наиболее эффективным проводником решений КС РФ в жизнь являются граждане. Именно народ в силу статьи 3 Конституции РФ является единственным источником власти в Российской Федерации, реализуя ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Именно граждане и организации как наиболее активная сторона практически любого судебного процесса доводят до судов решения КС РФ, позволяющие непосредственно реализовать их конституционные права.
Правительство, обязанное судами компенсировать из бюджета потери граждан, связанные с применением к ним неконституционных норм законов и подзаконных актов, вынуждено принимать законопроекты, которые не допускали бы нарушения конституционных прав граждан в будущем.
В качестве иллюстрации можно привести пример с незаконным регулированием платы за загрязнение окружающей природной среды. Стоило Верховному Суду РФ признать недействительным в части Постановление Правительства РФ № 632 от 28.10.1992 [ сноска 8 ] (при этом в самом решении никаких поручений Правительству РФ не давалось), как в кратчайшие сроки (один месяц с даты вынесения кассационного определения) было принято новое Постановление Правительства № 344 от 12.06.2003, соответствующее закону. Примечательно, что члены Правительства РФ пожертвовали своим выходным (12 июня — День России) для восполнения правового пробела.
С другой стороны, когда КС РФ в Определении № 284-О от 10.12.2002 допустил законное регулирование этих платежей в будущем, то есть фактически предложил разработать закон об экологическом налоге, предусмотренном действующим в тот период Налоговым кодексом РФ, Правительство РФ никаких законопроектов не внесло.
В анализируемом Определении № 187-О КС РФ повторил свою ошибку — поручил исполнение законодателю, чем, по сути, затруднил его реализацию.
Представляется, что способы разрешения проблемы исполнения судебных актов являются универсальными и должны распространяться в том числе и на Конституционный Суд РФ. Еще более универсальным является требование к судебной власти строго соблюдать процессуальный закон. Очевидно, что КС РФ от этой обязанности также не освобожден. В противном случае дальнейшее неисполнение его актов будет неизбежным.
Ключевые слова: решение суда, Конституционный Суд, исполнение
