Ни слова о налоговой реформе

Применительно к текущим изменениям налогового законодательства слово «реформа» тщательно вымарывается из политического лексикона. Политкорректным считается говорить о донастройке.

Чем вызвана эта риторика? Очевидно, крайним нежеланием каких-либо серьезных экспертных дискуссий. Если реформа – надо обсуждать глубоко и широко, а уж если донастройка – Минфин и сам управится. И управляется. Кулуарные состязания, конечно, идут, но вся открытая повестка сводится к прославлению справедливости предлагаемых изменений.

С точки зрения политтехнологов, способствующих достижению традиционной цели «получить максимум перьев и минимум писка», ситуация вполне объяснима. Уровень налогообложения в большой степени зависит от оценки основным электоратом действий государства как справедливых. Отсюда максимум пропаганды, минимум критики. Но ориентироваться только на пропагандистов опасно, можно не заметить скользких мест и в дальнейшем столкнуться с большими проблемами.

В действительности же ключевые изменения НК РФ – это реформа. Если введение в 2001 г. плоской шкалы налогообложения доходов граждан объявлялось «революционным шагом»¹, то есть реформой, тогда обратный процесс тоже реформа.

Да и по существу это реформа, поскольку произошел кардинальный пересмотр ценностей. С самых высоких трибун ранее заявлялось, что нельзя отказываться от плоской шкалы НДФЛ, так как прогрессивное налогообложение граждан не обеспечит социальной справедливости, оно станет бременем для людей со средними доходами, приведет к уходу от уплаты налогов и снижению поступлений в казну. Социальная справедливость может быть достигнута без изменений плоской шкалы: вместо прогрессии надо активнее облагать налогами предметы роскоши².

Сейчас же предлагается именно передвинуть налогообложение на людей со средними доходами. Если ранее повышенная ставка 15% применялась к доходам более 5 млн руб. в год, то предлагается распространить ее на доходы, превышающие 2,4 млн руб. в год, то есть 200 тыс. руб. в месяц.

Конечно, внешняя ситуация и вместе с ней бюджетные потребности изменились. Это требует роста налогов. Задача «точечной донастройкой» не решается. Так не назвать ли нам кошку кошкой?

Другим проявлением реформенного уровня служит процесс декодификации налогового законодательства и усиления полномочий Правительства РФ по установлению условий налогообложения. Изменения части первой НК РФ, предложенные как технические, предполагают замену в целом ряде статей слов «Налоговый кодекс» на «налоговое законодательство». Последствия этой «редакционной правки» – ослабление правовых гарантий налогоплательщикам и снижение в целом требований к содержанию и качеству налогового законодательства.

Например, решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения вступает в силу по истечении одного месяца со дня его вручения виновному лицу (п. 9 ст. 101 НК РФ). Законопроектом предложено начать эту норму следующими словами: «Если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах, решение…» В случае подачи апелляционной жалобы на решение инспекции оно вступает в силу в порядке, установленном ст. 101.2 НК РФ (абз. 2 п. 9 ст. 101 НК РФ). Предлагается и здесь отослать к некоему иному законодательству о налогах и сборах, где может быть установлен иной порядок.

Такое растаскивание единого порядка привлечения к ответственности недопустимо. Но никто не обсуждает (да и не замечает на фоне прочих масштабных изменений) такие «мелочи».

Совсем не мелочь и процесс активной передачи законотворческих полномочий в налоговой сфере Правительству РФ и его органам. Делегирование полномочий – нормальное явление, если границы дозволительного четко очерчены. Если же нет, то это уступка полномочий, что Конституцией не допускается в налоговой сфере ни при каких обстоятельствах.

Помимо прямого присвоения таких полномочий с молчаливого согласия Думы³, в правительственных законопроектах есть яркие примеры уступки.

Так, предлагается ввести в НК РФ новое понятие «федеральный инвестиционный налоговый вычет» (ст. 286.2). Однако категории плательщиков, которые могут его применять, категории объектов инвестирования – основных средств и нематериальных активов, порядок определения размера вычета, порядок и условия его применения – все это будет устанавливать Правительство РФ (п. 3 той же статьи).

Фактически депутатам предложено одобрить нечто, параметры чего не определены ни в законопроекте, ни пока даже в представлениях членов Правительства. Неплохо бы иметь меру, стимулирующую инвестиции, а что в действительности – посмотрим по обстоятельствам. На налоговой сессии ПМЭФ 6 июня 2024 г. такие объяснения и прозвучали из уст ряда руководителей финансового блока⁴.

Глава ФНС России подчеркнул, что для сохранения правовой определенности необходим примат закона. Но в быстро изменяющихся условиях нужна определенная гибкость, чтобы не подвергать закон постоянным корректировкам. Д.В. Егоров считает, что даже передача регулирования основных элементов налогообложения на уровень подзаконных актов допустима ввиду «волатильности ситуации», когда требуются быстрые и качественные решения. По мнению руководителя Службы, надо пересмотреть подходы: какие решения нужно сохранить на уровне закона, а что лучше регулировать ad hoc для «быстрого подкручивания» правил налогообложения.

Думские деятели так не считают и не видят ничего дурного в частых изменениях налогового законодательства. «Мы будем принимать по 50, а может, и больше поправок в налоговое законодательство, потому что жизнь не стоит на месте», – отметил А.В. Жуков, заместитель Председателя Госдумы⁵.

Таким образом, речь не о частоте изменений (и на законодательном, и на правительственном уровне они «гарантированы»), а о форме дискуссии о новеллах: открыто или кулуарно. Поскольку невозможно обеспечить одновременно «быстрые и качественные» решения и качество страдает даже при многостадийном думском процессе, не следует ожидать чего-то кардинального от правительственного регулирования. Это подтверждается и решениями КС РФ, неоднократно признававшим решения Правительства о налогообложении не соответствующими российской Конституции⁶.

Другой пример – закон о «налоговом кешбэке», то есть о ежегодной выплате работающим гражданам с двумя и более детьми⁷. Он предусматривает, в частности, что при определении права на семейную налоговую выплату учитывается наличие у заявителя и членов его семьи движимого и недвижимого имущества (ст. 7 законопроекта). Поскольку даже полностью деклассированные люди имеют хоть какое-то имущество, это положение никакой конкретики не несет.

Правительство, которому предоставляется право устанавливать перечень видов движимого и недвижимого имущества, учитываемого при определении права на выплату, может самостоятельно выводить целые слои населения, признаваемого им зажиточным, из-под действия льготы. Ему же передается право устанавливать порядок и условия назначения и перечисления семейной налоговой выплаты, требования к составу семьи, а также перечень документов и форму заявления о назначении выплаты. Таким образом, ключевые параметры как по субъектам, так и по ключевым условиям выплаты определяются не законом, а Правительством без очерченных законодателем границ. Семейные выплаты, широко разрекламированные пропагандистами как «дело решенное», в действительности оказываются неопределенными, а их социальный эффект далеко не ясен.

Этот пример особенно чувствителен. Вряд ли депутатам настолько все равно, каковы фактические условия кешбэка, который выступает основным противовесом прогрессивной шкале ставок налога на доходы.