Курортный сбор – акциз на отдых

Читателя «Налоговеда», не работающего в гостиничной сфере, курортный сбор может коснуться так же, как и других граждан, посещающих приятные места, где проводится эксперимент с этим платежом, например Санкт-Петербург или Сочи. Но он, как пытливый профессионал, забыв о целях туризма, и здесь отметит что-то полезное.

В данном случае «полезное» – те проявления, которые не хотелось бы выпускать за рамки эксперимента, тиражировать, распространять на иные налоги и сборы.

Курортный сбор – понятие собирательное. Это «торговая марка», под которой могут скрываться и налоги, и сборы, и пошлины, и парафискальные платежи. Когда в СССР в 1933 г. он был впервые введен, то взимался как разовый подушный целевой налог (единовременно в твердой сумме 3 руб. с человека) и предназначался для благоустройства курортов и улучшения бытового обслуживания¹. Позже он был заменен государственной пошлиной на приобретение путевок. Затем плательщиками стали сами санатории и дома отдыха, а получателями средств – профсоюзные организации.

В России курортный сбор был установлен в 1991 г. как разовый целевой налог (до 5% от МРОТ), но так и не введен в действие².

Могут диаметрально различаться и цели введения такого налога. Фискальная заинтересованность есть всегда, но платеж может обосновываться как заботой о туристе, так и задачей сдержать непомерный туристический поток, создать финансовые препоны. Например, в Венеции, страдающей от нашествий туристов-«однодневок», установлен соответствующий налог³.

Сегодняшний российский вариант курортного сбора – обыкновенный акциз. Это фискальная надбавка к цене гостиничных услуг. Она может определяться и в процентах, и в твердой сумме. Чаще акцизами облагаются товары повышенного спроса (табак, алкоголь, бензин и др.), но могут и услуги (см. текст во врезке).

Введен этот налог поспешно и внесистемно без всякой привязки к НК РФ, положениям о юридическом составе налога, фискальном администрировании, налоговой ответственности. Отсюда причудливые формы и решения, развившиеся на его основе в регионах, влекущие неадекватную административную и санкционную нагрузку, повышенные социальные издержки.

Федеральный закон о проведении эксперимента с курортным сбором был принят в 2017 г.⁴. Эксперимент завершается 31 декабря 2024 г. Пора подводить его (печальные для налогового права) итоги, тем более что в Совете Федерации полны оптимизма вскоре внедрить этот сбор в самую широкую практику⁵ и уже есть предложения увеличить его вдвое⁶.

Федеральный закон содержит только рамочные положения. Регионы эксперимента самостоятельно устанавливают размер курортного сбора, порядок и сроки его перечисления в бюджет, порядок контроля. Для них определены лишь предельный размер (100 руб. с человека в день), плательщики – совершеннолетние лица, категории льготников и основа механизма взимания – через операторов сбора (организации и ИП, предоставляющие гостиничные услуги). Четких механизмов администрирования и мер ответственности федеральный закон не устанавливает.

При введении табачного акциза никому в голову не приходит назначить налогоплательщиками курильщиков. Понятно, что в экономическом смысле они выступают носителями налогового бремени, но в правовом никаких обязательств перед бюджетом не имеют. Не так с туристами. Они объявлены плательщиками сбора, вследствие чего возникают сложные вопросы о механизме платежа и ответственности за неуплату.

В 2023 г. Петербург, например, посетили 9,4 млн туристов. Если посетитель не согласен уплатить сбор, отель не может отказать в размещении (см. текст во врезке). Легко представить, какие сложности надо преодолеть администрации региона, чтобы взыскать причитающееся с туриста, скажем, из Сыктывкара. А из Пекина? Репутационные потери гостеприимных городов тоже надо принимать во внимание. Поэтому основная зона конфликтов лежит в отношениях с владельцами гостиниц.

Обязанность взыскать сумму сбора с гостей возложена на организации или ИП, управляющие гостиницами. Они названы операторами сбора. Этот не те хорошо известные российской практике налоговые агенты, удерживающие налог из выплат налогоплательщику, а налоговые коллекторы, сборщики, круг обязанностей и ответственность которых федеральным законодательством не определены. НК РФ вообще не предусматривает такой категории участников налоговых отношений (ст. 9)⁷. Соответственно, федеральным законодательством не установлены особенности их правового статуса, основания, условия и порядок привлечения к юридической ответственности.

Полный круг обязанностей операторов не закреплен и законом об эксперименте. Определено только, что они должны получить сумму сбора с туриста и перечислить ее в бюджет. Но из положений о льготах для многодетных и других туристов следует, что отельер должен проверить документы, сделать их копии, хранить их в течение какого-то срока.

Если последуют претензии администрации о необоснованности учета льгот, чем может ответить отельер? Может ли он доказывать обоснованность своих действий ксерокопиями? Ведь нет ни правовой обязанности, ни разумной фактической возможности запасаться нотариальными подтверждениями. Поскольку законодательные решения не обеспечивают отельерам возможности обладать надлежащими доказательствами своей правоты, то есть не позволяют реализовать принцип состязательности в споре, предъявление к ним исковых требований или наложение административных взысканий конституционно неоправданно.

Государственным контролером (администратором) курортного сбора в Петербурге, например, определен городской Комитет по развитию туризма⁸. Его созидательные полномочия потеснены фискальными: правом проводить документарные проверки, инспекционные визиты, контрольные закупки. Поскольку должной детализации этих полномочий нет, остается простор для сбора проверяющими «административной ренты». В Краснодарском крае контроль и вовсе передан органам местного самоуправления, которые вправе составлять протоколы об административных нарушениях⁹.

ФНС России понимает, что речь идет о фискальном взимании, а это зона ее ответственности. Но, так как контроль этого платежа пока не в ее полномочиях, Служба только поглядывает в эту сторону и копит информацию, в частности публикует на своем сайте региональные законы о курортном сборе¹⁰. Речь все-таки о доходах бюджета (см. текст во врезке), а дальше как дело пойдет.

Штрафы за нарушения операторами обязанностей предусмотрены региональными законами, где царит разнобой. Так, в Краснодарском крае установлены четыре состава правонарушений, максимальный штраф – 15 тыс. руб.

В Петербурге штрафы только предполагают ввести, составов правонарушений в законопроекте аж восемь, а максимальный штраф для юридических лиц составляет 100 тыс. руб., для должностных лиц – 40 тыс. руб. в зависимости от характера нарушения. Сами туристы, не заплатившие курортный сбор, могут быть оштрафованы на сумму от 500 до 2000 руб.¹¹

На первый взгляд взыскания некосмические. Однако легко просчитывается, что при многоэпизодных нарушениях (сбор не собран со 100 туристов, например) каждый случай будет рассматриваться как самостоятельное нарушение, и тогда уже доначисления никому не покажутся малозначительными.

Но главное даже не в этом, а в праве субъектов РФ самостоятельно устанавливать составы административных правонарушений, включая размеры санкций. Поскольку публично-правовая ответственность операторов федеральным законодательством не предусмотрена, возникают сомнения в праве субъектов РФ устанавливать такую ответственность самостоятельно. С учетом ч. 3 ст. 55 и ряда других положений Конституции РФ региональные власти не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, регулирование которых находится в ведении РФ или совместном ведении РФ и ее субъектов, особенно при наличии федерального регулирования данного вопроса.

А все взыскания за фискальные правонарушения определены Налоговым кодексом, расширять их перечень или изменять условия субъекты РФ не могут.

Между тем региональные власти лихо вводят штрафы и для туристов, отказывающихся платить сбор, и для отельеров, не выполняющих свои обязанности. Судебной оценки этих действий пока нет. Можно еще ожидать и гражданско-правовых исков о взыскании с операторов ущерба региону из-за невзимания суммы сбора. Действительно, не ехать же в Сыктывкар судиться с самим туристом.

Региональному регулированию фискальных платежей вообще присущ дилетантизм¹². Вот и в этом случае, например, петербургские законодатели сначала приняли закон о введении курортного сбора¹³, а затем подумали, что нужны правила администрирования, контроля и ответственности. Через год стали эти правила обсуждать¹⁴.

Предложения размещения есть не только от официальных отельеров, но и от других граждан, не имеющих статуса ИП. На деятельность по аренде квартир (в том числе посуточно) распространяется специальный налоговый режим для самозанятых – налог на профессиональный доход. Однако операторами курортного сбора самозанятые не являются. Создается экономический стимул для развития рынка посуточной аренды жилья, которая дешевле на сумму сбора.

Можно прогнозировать, что начнется преследование «посуточников»: скажем, их деятельность будет объявлена предпринимательской, потребуется регистрация в качестве ИП, что вступит в явное противоречие с законом о самозанятых. Во весь рост встанет проблема проверок арендодателей на предмет того, кому они сдают жилплощадь: лицам, зарегистрированным в регионе (курортным сбором не облагаются), или «понаехавшим».

Здесь нужно учесть опыт Крыма. Там в 2022 г. отказались от продолжения эксперимента, выяснив, что большинство операторов курортного сбора – физические лица, а администрировать их архисложно¹⁵.

Курортный сбор диссонирует с государственной политикой снижения гостиничных цен.

Не так давно Правительство РФ своим Постановлением от 08.05.2024 № 596 расширило перечень услуг, не облагаемых НДС. До этого были многочисленные споры отельеров с налоговыми органами о том, надо ли увеличивать на сумму налога счета постояльцев за услуги тренажерного зала, спа, доступ в интернет и др.¹⁶

На сайте Правительства РФ разъяснено, что оно продолжает создавать условия для снижения стоимости туристических услуг, способствует формированию более привлекательных пакетных предложений туристам¹⁷. Курортный сбор, напротив, эту цену повышает. А это одно из свидетельств плохой управляемости налоговыми инициативами.

История с курортным сбором – повод задуматься о конституционности правовых экспериментов. Удалось насчитать 16 федеральных законов об экспериментах в самых разных правовых сферах: избирательной, экологической, налоговой, торговой, транспортной, инновационной. Разнообразных идей у субъектов законодательной инициативы много, а страна наша большая и пестрая. Нет ничего предосудительного в желании опробовать тот или иной подход во избежание крупных недоразумений (см. текст во врезке).

Но некий общий порядок эксперимента, его правовые критерии и ограничения установлены только в одном акте – Федеральном законе от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (ст. 4).

В налоговой сфере насчитывается четыре эксперимента – в отношении:

• налога на недвижимость (проводился в Твери и Великом Новгороде, завершен в 2005 г.)¹⁸;
• налога на профессиональный доход¹⁹;
• автоматизированной УСН²⁰;
• курортного сбора.

Первые три платежа, хотя и регулировались за рамками Налогового кодекса, но по крайней мере не были выведены из-под действия норм его общей части и включены в общие перечни налогов и спецрежимов. А курортный сбор по необъяснимым с правовой точки зрения причинам оказался исключением. Почему, с какой стати?

Никаким экспериментом нельзя оправдать отступления от общих принципов и правил налогообложения, которые закреплены в Конституции РФ и развиты в Налоговом кодексе и решениях Конституционного Суда РФ.

Если будет решено курортный сбор сохранить, он должен регулироваться так же, как и любой другой фискальный платеж: в НК РФ и на основе закрепленных в этом Кодексе правил.

С уважением,
С.Г. Пепеляев

S.G. Pepeliaev
The resort levy – an excise tax on holidays