Налогообложение нуждается в высокотехнологичных процессах

А. П. Починок,
член Совета Федерации (Комитет по бюджету)

Проанализировать последние изменения налогового законодательства и рассказать о тенденциях его дальнейшего развития мы попросили Александра Петровича Починка, имеющего непосредственное отношение к законодательному процессу и большой опыт работы в органах исполнительной и законодательной власти
 

–   Александр Петрович, летом было принято большое количество поправок в налоговое законодательство. Какие из последних новелл Вы бы выделили особо?

–   Безусловно, это Закон, которым внесено множество поправок в Налоговый кодекс РФ¹.

Минфин России, преследуя цель создания удобных условий для взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами, попытался разобраться с представлением информации в налоговые органы и оформлением счетов-фактур в электронном виде. И теперь в законодательстве предусмотрена возможность электронного документооборота.

Однако «черт прячется в деталях» – хотелось бы посмотреть на подзаконные акты, которые примет ФНС России в связи с этими новшествами. Непонятно, кто будет обеспечивать передачу информации по телекоммуникационным каналам связи: если компании, рекомендованные налоговой службой, – одна ситуация, если же путь откроют любым компаниям – другая. Нельзя исключить и того, что и после перехода на электронный документооборот налоговые органы будут продолжать требовать от налогоплательщиков документы в бумажном виде.

–   Среди поправок – изменения по налогу на прибыль организаций.

–   Налог на прибыль стал занимать меньшую долю в налоговых доходах бюджетов. Причина этого – кризис, и он же, можно сказать, помог налогоплательщикам. Правительство РФ, которое долгое время отказывалось менять порядок и условия амортизации, пересмотрело свою позицию.

Что меня удивило из принятого, так это порядок учета процентов по кредитам на период 2011–2012 гг. ­Если по рублевым кредитам превышение может составлять ставку рефинансирования ЦБ РФ, увеличенную в 1,8 раза, то по валютным кредитам установлен коэффициент 0,8. Понятно, что задача ЦБ РФ – стабильность рубля и снижение рисков во внутрибанковской системе. Но для предприятий такое решение означает повышение финансовых рисков: рублевые кредиты более рисковые по сравнению с валютными, а значит, и расходы налогоплательщиков по их обеспечению вырастут.

–   Много поправок в части уплаты налогов физическими лицами. Все ли идеи реализованы?

–   Из-за технологической непроработанности процедур налоги с физических лиц собираются сейчас плохо. Действующая система уведомлений физических лиц о подлежащих уплате налогах крайне неудобна: уведомления не приходят вовремя или вообще не доходят до адресата, по каждому налогу составляется отдельное уведомление, в которых определяется поэтапная уплата налога.

Законодатель попытался снять имеющиеся неудобства. В частности, введена жесткая обязанность регистрирующих органов сообщать в налоговые органы сведения, необходимые для начисления налогов. Но и тут перегнули палку, установив, что такая информация представляется в налоговые органы ежегодно. Как налоговые органы будут ее перерабатывать, да и надо ли это делать? Надеюсь, что на уровне подзаконных актов этот вопрос будет урегулирован, и необходимые налоговым органам сведения регистрирующих органов будут лишь обновляться.

В статье 363 НК РФ теперь прямо указано, что уплата транспортного налога налогоплательщиками – физическими лицами невозможна ранее 1 ноября года, следующего за истекшим налоговым периодом. Между тем в Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» ввели норму о том, что уплата налога производится не позднее 1 ноября года, следующего за годом, за который исчислен налог. Как видим, сроки разные. Замминистра финансов России С. Д. Шаталов, выступая на заседании Совета Федерации, уповал на то, что мудрые местные власти разберутся и в своих нормативных актах установят срок уплаты налогов после 1 ноября. А если не разберутся?

К сожалению, не принято предложение о том, чтобы все налоги, подлежащие уплате физическим лицом, указывались в едином уведомлении. Пока такой полной информации не будет в Интернете в личном кабинете налогоплательщика, последний будет зависеть от поступающих из налоговых органов уведомлений, что не­удобно.

Среди изменений, которые, на мой взгляд, потребуются, я бы назвал налогообложение выплат, связанных с отпуском, в частности компенсаций за неиспользованный отпуск. Всем известно, что Россия окончательно ратифицировала Конвенцию Международной организации труда об отпусках². Поэтому есть возможность пересмотреть налогообложение таких выплат. На мой взгляд, компенсация за неиспользованный отпуск – это не доход работника, поэтому ее нельзя облагать НДФЛ.

–   Дискуссия вокруг замены ЕСН страховыми взносами не утихает, в 2011 г. размер взносов резко увеличится. Каковы Ваши прогнозы?

–   Предусмотренное перераспределение поступающих в федеральные и региональные фонды средств – в пользу федеральных фондов. Идея такова, что Минздравсоцразвития России само будет осуществлять распределение средств между субъектами РФ.

Замечу, что строгое разделение страховых взносов по фондам не позволяет плательщикам зачесть переплату по одному виду взносов в счет другого. И еще: законодательство обязывает плательщиков страховых взносов хранить документы в течение шести лет. А кто компенсирует им затраты на такое хранение?

Плохо то, что до сих пор не удается решить вопрос со снижением ставки НДС в связи с повышением размеров страховых взносов. Вопрос о переносе срока введения повышенных ставок взносов также не решается. Кроме того, если сама пенсионная система не будет реформирована, повышения страховых взносов нам не избежать. Этого и добивается Пенсионный фонд РФ.

–   Может быть, стоит ввести льготы для тех плательщиков, которые могут пострадать больше всего?

–   Законодательство регулярно пополняется налоговыми льготами, среди последних – проект Сколково, хотя в мире интерес к таким зонам основан не на особых налоговых льготах, а на развитой инфраструктуре. Если посмотреть на существующие в России ОЭЗ, то с момента их создания налоговое законодательство так изменилось, что действую­щие в них налоговые льготы практически нивелированы.

Обратите внимание: налоговая нагрузка на бизнес и доля налогов, в том числе федеральных, в ВВП в последние годы существенно снизились.

На мой взгляд, для увеличения налоговых доходов эффективнее было бы значительно повысить акцизы, в частности на алкогольную и табачную продукцию (см. текст на полях, с. 28).

Могли бы быть более жесткими и изменения по НДПИ. Складывается впечатление, что добывающие предприятия могли бы платить больше. Прогресс, конечно, есть, но законодательный процесс идет еще слишком медленно.

–   Среди «долгоиграющих» планов законодателя можно вспомнить изменение правил контроля трансфертных цен. Соответствующий законопроект принят Госдумой в первом чтении.

–   Оказалось, все не так «страшно», как представлял ситуацию Минфин России в долгих дискуссиях о введении реально действующего механизма налогового контроля трансфертного ценообразования. То же самое можно сказать и о консолидированной уплате налога на прибыль группой компаний – это давно ожидаемые крупными налогоплательщиками меры, и никому они не повредят.

–   Другая идея, которая перетекла к нам из прошлого века, – введение налога на недвижимость. Как Вы оцениваете перспективу введения нового налога в 2013 г.?

–   Введение этого налога было запланировано еще в 1997 г. Почему этого налога до сих пор нет? Проблема в том, что налоги на недвижимость чрезвычайно трудоемки и затратны в администрировании, поэтому процессы сбора и контроля должны быть высокотехнологичными. Нужен надлежащий кадастр недвижимости с адекватной оценкой объектов недвижимости.

Проведенные ранее в некоторых регионах России эксперименты по названным причинам провалились, хотя и показали, что такой налог вполне возможен³. В отличие от прошлых лет сейчас учет недвижимости все же ведется. Стоит еще немного постараться, и к 2013 г. налог на недвижимость будет введен.

–   Налоговая база по земельному налогу исчисляется исходя из кадастровой стоимости земельного участка, которую устанавливают муниципалитеты. Поскольку средства от этого налога поступают в местные бюджеты, муниципалитетам выгодна высокая стоимость земли. На Ваш взгляд, верно ли законодатель подошел к определению механизма расчета земельного налога? Не нужно ли ввести какое-то ограничение верхнего возможного пре­дела?

–   Мы жили во времена, когда оценка недвижимости осуществлялась БТИ, теперь мы пытаемся привязать налог к стоимости недвижимости, хоть как-то приближенной к рыночной. Ставки налога выросли – и это неплохо. Важна правильная налоговая политика регионов и качественное налоговое администрирование. Есть территории, где земельный налог необоснованно низкий, а есть такие, – где в первую очередь подумали о бюджете.

Между тем следует учитывать те цены, по которым земля реально продается, и с учетом их корректировать кадастровую стоимость земли. Нельзя исключать ситуации, когда потенциально дорогая земля по каким-то причинам неликвидна. В таком случае налог не может быть высоким.

Логика законодателя ясна: если не можешь содержать землю, платить налоги – продавай ее. А если землю не так-то просто продать? Нельзя ставить налогоплательщика в безвыходную ситуацию.

–   Когда Вы руководили налоговой службой, для реальной оценки стоимости недвижимости под вашим руководством проводилась даже аэрофотосъемка владений на Рублевке.

–   Моя идея заключалась в том, чтобы взимать налог на недвижимость сначала с богатых территорий России. Сбор налога на «золотой миле» может окупить все расходы на его введение в других регионах.

Я не верю в тяжелое финансовое положение бабушки, владеющей огромной квартирой в центре Москвы или особняком на той же Рублевке. Возникает вопрос: на какие средства она содержит это имущество? На мой взгляд, достаточно предусмотреть налоговые вычеты для того, чтобы избежать нарушения прав тех налогоплательщиков, которые действительно могут пострадать от высоких налоговых ставок.

Доля имущественных налогов, безусловно, должна расти, и для этого не надо изобретать какие-то фантастические налоги на роскошь, на богатых…

–   Вы были одним из инициаторов введения контроля крупных расходов налогоплательщиков – физических лиц. Но такой контроль оказался неэффективен. Что, на Ваш взгляд, стало причиной его отмены, нужен ли такой контроль сейчас?

–   Для начала скажу, что мне нравится идея введения семейного налогообложения.

Теперь о контроле. У налоговых органов должна быть возможность анализировать доходы налогоплательщиков, источники доходов, расходы и их соотношение, проверять денежные потоки (см. текст на полях, с. 32).

Но одного лишь сбора данных о расходах недостаточно. Нужно подумать о механизме проверки доходов и их вменения налогоплательщику, который не отразил свои доходы в налоговой декларации. Внедрение этой идеи требует усовершенствования технологических процессов. Те, кто пишет законы, должны исходить из того, что налоговое законодательство не может быть простым, и думать о том, насколько легко то или иное правило будет выполнимо и контролируемо, нет ли в нем коррупционной составляющей.

–   Вы – сторонник ужесточения ответственности за неуплату налогов? На Ваш взгляд, соответствует ли существующая налоговая и уголовная ответственность опасности правонарушения?

–   Думаю, что предусмотренная законодательством ответственность вполне отвечает существующей ситуации с налоговой дисциплиной. На мой взгляд, признаков усиленного уклонения от уплаты налогов нет. Процент собираемости налогов даже в сравнении с европейскими странами у нас неплохой.

Есть другая проблема – ошибка в номере КБК квалифицируется как неуплата налога. Цель законодателя понятна – не допустить злоупотреблений, но для добросовестных налогоплательщиков, которые действительно ошиблись, можно было бы предусмотреть основания для освобождения от ответственности.

Законом № 229-ФЗ, о котором мы говорили в самом начале, штрафы за налоговые правонарушения увеличены, фактически произошла индексация налоговых санкций. Кроме того, введена четкая ответственность налоговых органов за определенные нарушения. Речь идет о процентах, которые начисляются за неправомерное вынесение налоговым органом решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика в банке.

Но, по моему мнению, новые правила создают возможность для злоупотреблений: налогоплательщик, договорившись с налоговым органом о приостановлении операций по счету, потом может признать введенную обеспечительную меру незаконной и получить из федерального бюджета проценты, начисленные на всю сумму «замороженных» средств.

Еще одна потенциальная возможность для ухода от налогов: налогоплательщик платит налог через «свой» банк, который этот платеж в бюджет не перечисляет, а потом ликвидируется. Законодатель предусмотрел возможность списания такой задолженности как безнадежной ко взысканию. Такой порядок уже применялся в отношении «проблемных» банков, теперь он лучше прописан в законе. Кроме того, в законе есть оговорка «и иные случаи» списания долгов, которые могут предусмотреть субъекты РФ. Подобные размытые понятия всегда создают возможности для «творчества». 

–   Как показывает практика, налоговые органы борются с фирмами-«однодневками», перекладывая ответственность на их контрагентов – как правило, добросовестных налогоплательщиков. Что бы Вы посоветовали налоговым органам?

–   Сначала надо «расчистить территорию» – ликвидировать фирмы-«однодневки», а затем – ограничить возможности использования таких фирм. Для этого потребуются изменения не только в налоговом законодательстве и в законодательстве о государственной регистрации юридических лиц. Необходимо ужесточить условия участия в конкурсах на заключение госу­дарственных и муниципальных контрактов. Показательный пример – недавняя история со строительством кольцевой дороги вокруг Санкт-Петербурга. Конкурс выиграла фирма, которая, как потом выяснилось, не имеет опыта работы в данной сфере, и уставный капитал которой – 10 тыс. руб. А бюджетные средства уже были выделены...

Пока соответствующих ограничений в законодательстве нет, налоговые органы будут перекладывать ответственность на добросовестных налогоплательщиков, ведь с добросовестного и реально работающего налогоплательщика есть что взять. В итоге налогоплательщики вынуждены даже тщательнее, чем налоговые органы, проверять своих контрагентов, что порой невозможно.

–   Минфин России не признает свои разъяснения по вопросам применения налогового законодательства официальными, и налоговые органы ими не руководствуются. В итоге налогоплательщики не понимают, на что им ориентироваться. Что делать в такой ситуации: наладить разъяснительную работу внутри ведомств или же править Кодекс?

–   Статья 34.2 НК РФ предусматривает право финансовых органов разъяснять налоговое законодательство. Норма в такой редакции, как показала практика, не работает, поэтому ее нужно изменить – обязать Минфин России и другие финансовые органы давать такие разъяснения, которые будут обязательными для участников налоговых правоотношений. Иначе законодателю и дальше придется вводить разные уточняющие и дополняющие Кодекс нормы, тем самым увеличивая и увеличивая его объем.

К разъяснительной работе Минфин России может привлечь Высший Арбитражный Суд РФ. Сейчас налоговые органы зачастую сами доводят рассмотрение претензий к налогоплательщикам до суда. Так проще – можно показать, как отстаивались государственные интересы.

Не секрет, что если по итогам налоговой проверки налоговый инспектор не выявит нарушений налогового законодательства и не доначислит налогоплательщику налоги, им заинтересуется прокурор, – а нет ли здесь коррупции? Известны даже попытки возбудить уголовное дело против сотрудников налоговых органов, которые совершенно обоснованно прислушивались к возражениям налогоплательщиков и отказывались от доначислений. В такой си­туации налоговые органы просто перестраховываются.

–   Но тогда утрачивает смысл обязательная досудебная процедура обжалования решений налоговых органов. Она становится лишь одним из этапов, который приходится пройти налогоплательщику, чтобы отстоять свои права.

–   Работая и в налоговой службе, и в Минтруде России, я всегда был сторонником досудебного урегулирования спора. Но о том, сработал ли введенный с 1 января 2009 г. порядок обязательного досудебного обжалования, я пока судить не могу. ФНС России еще не представила необходимой статистики.

Когда обсуждалось введение этой процедуры, мнений было много: одни говорили о коррупционности и затягивании процесса восстановления налогоплательщиком нарушенных прав, другие, наоборот, – о повышении уровня защиты прав налогоплательщиков и оперативности разрешения претензий.

Пока могу сказать одно: досудебный порядок увеличил нагрузку налоговых органов. Но эта проблема временная – когда везде начнут эффективно работать спе­циальные подразделения по рассмотрению апелляционных жалоб налогоплательщиков, будут налажены внутриведомственные процедуры и так далее, станет очевидной и польза досудебного порядка.

–   Не так давно в ФНС России сменился руководитель, с ним пришли новые кадры. По Вашему мнению, изменится ли ситуация во взаимоотношениях налоговых органов и налогоплательщиков?

–   Новый руководитель ФНС России – квалифицированный специалист и очень хороший человек. Думаю, он на своем месте: понимает интересы бизнеса, профессионал в IT-технологиях. Как говорится, ему и карты в руки в плане изменения ситуации в налоговых органах.

На мой взгляд, для руководителя налоговой службы важно быть не только хорошим организатором и управленцем – нужно разбираться и в налогообложении. Иначе будут неверно распределены силы – например, неоптимальные ставки и сроки сбора налогов будут просто перенесены в автоматизированные системы, что ситуацию не изменит.

Задача оставить налоговую систему в том виде, в каком она сейчас, перед государством не стоит. Ситуация в налоговой сфере должна постоянно отслеживаться: какие налоги эффективны, а какие нет, где есть проблемы с администрированием, по каким налогам затраты на их сбор выше собираемости.

–   Последний вопрос – о нашем журнале. «Налоговед» читают депутаты Госдумы, сотрудники Минфина России и ФНС России, налоговые судьи. Как один из наших читателей, как Вы оцениваете журнал?

–   «Налоговед» – высокопрофессиональный деловой журнал. Я читаю его полностью – от базовых статей до странички юмора «Русский мытарь». Изданная на ее основе книга очень нравится и мне, и всем моим коллегам, друзьям и знакомым, в том числе из налоговых органов.

Интервью подготовила Маргарита Завязочникова,
зам. главного редактора журнала «Налоговед»