Всегда ли законны проверки Счетной палаты?

Н.Л. Иголкина,
юрист, юридическая компания
«Пепеляев, Гольцблат и партнеры» 

Инициатива Счетной палаты по представлению законопроекта о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ дала повод усомниться, вправе ли Счетная плата проводить финансовый контроль коммерческих организаций. 

Налогоплательщикам часто приходится сталкиваться с тем, что наряду с налоговыми органами проверку финансовой деятельности предприятия параллельно проводит и Счетная палата. При этом аудиторы Счетной палаты требуют от организаций документы по исчислению и уплате налогов (в том числе первичные), по уровням рентабельности и видам услуг, по производству товаров, а также договоры с контрагентами и другие документы, относящиеся к деятельности, проводимой в рамках общей гражданской правоспособности и никак не связанной с исполнением федерального бюджета.

В прессе появилась информация о том, что Счетная палата направила в Совет Федерации законопроект о внесении изменений в статью 287 Уголовного кодекса РФ [ сноска 1 ] .

Статья 287 УК РФ предусматривает уголовную ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении Счетной палате или за уклонение от предоставления ей информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации.

В пояснительной записке к законопроекту аудиторы Счетной палаты указывают на то, что данная статья не применяется в отношении руководителей коммерческих организаций. На практике это приводит к безнаказанности действий руководителей коммерческих организаций, не представляющих аудиторам Счетной палаты запрашиваемой информации и препятствующих проведению контроля. Чтобы исправить такую ситуацию, Счетная палата предлагает привлекать к ответственности не только должностных лиц, но и «лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации».

Трудно предположить, чем закончится инициатива Счетной палаты по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ. Однако эта инициатива дала повод разобраться, в каких случаях Счетная палата вправе истребовать информацию (документы, материалы) у коммерческих организаций и всегда ли законны ее проверки.

Счетная палата создана для контроля за исполнением федерального бюджета

Как известно, Счетная палата — особый, постоянно действующий орган государственного финансового контроля Федерального Собрания Российской Федерации. Закон о Счетной палате принят в 1995 году и никаких существенных изменений за прошедшее время не претерпел.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ к одному из видов деятельности Счетной палаты отнесено проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Пользуясь этим положением, Счетная палата все чаще стала проводить проверки коммерческих организаций, чем вызывает обоснованное недоумение: ведь в большинстве случаев деятельность коммерческих организаций никак не связана с бюджетным финансированием.

Между тем, в отличие, например, от Налогового кодекса РФ, процедура назначения проверок, сроки их проведения, возможность проведения повторных проверок, представления возражений по итогам проверки, а также иные вопросы, регламентирующие деятельность проверяющих и обеспечивающие права и гарантии проверяемых, в Федеральном законе от 11.01.95 № 4-ФЗ вообще никак не регламентированы.

В соответствии с частью второй статьи 12 Федерального закона № 4-ФЗ от 11.01.95 контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в том числе на предприятия и организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они:

• получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею;

• имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Полномочия Счетной палаты ограниченны

Вправе ли Счетная палата проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности предприятия по вопросам, не связанным с использованием средств федерального бюджета, управлением государственным имуществом, использованием налоговых либо таможенных льгот и преимуществ?

Полагаем, что Счетная палата имеет ограниченные полномочия, связанные исключительно с контролем за исполнением федерального бюджета. Данные полномочия не могут дублировать функции иных государственных органов, а тем более затрагивать оперативно-хозяйственную деятельность субъекта предпринимательской деятельности.

Такой вывод основан на следующем.

1. Частью пятой статьи 101 Конституции РФ определено, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для контроля за исполнением федерального бюджета.

Данное положение нашло развитие в статье 2 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ «О Счетной палате», из которой следует, что задачи Счетной палаты в области контрольно-проверочной деятельности связаны исключительно с исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В соответствии со статьей 245 Бюджетного кодекса РФ исполнением федерального бюджета по доходам является:

• перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;

• распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

• возврат излишне уплаченных сумм доходов;

• учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Таким образом, очевидно, что вопросы текущей хозяйственной деятельности предприятия, проводимой в пределах общей гражданской правоспособности, как то: заключение договоров, принятие решений об участии в юридических лицах, сделки по распоряжению имуществом и т. п., не имеют никакого отношения к исполнению федерального бюджета.

Следовательно, проверка Счетной палатой организации может быть признана законной только в части использования и управления федеральной собственностью, использования средств федерального бюджета либо налоговых льгот. В остальном проверка не будет соответствовать задачам, стоящим перед Счетной палатой и установленным статьей 2 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ.

2. Правовая доктрина разделяет все правоотношения на публичные и частные. Первые основаны на отношениях власти и подчинения, вторые — на принципе независимости их участников и невмешательства государства в частные дела.

Так, в учебнике Гражданского права под редакцией Е.А. Суханова отмечено: «Гражданское (частное) право во всяком правопорядке регулирует прежде всего различные отношения по принадлежности или использованию имущества, отличающиеся тем, что они основаны на юридическом равенстве участников, автономии их воли и их имущественной самостоятельности (обособленности). Имущественные отношения могут и не основываться на указанных признаках, например отношения по формированию государственного бюджета путем взимания налогов или уплаты штрафа за правонарушение. В этих случаях между участниками существуют отношения не равенства, а власти и подчинения, исключающие автономию воли (т. е. усмотрение) самих сторон. Такого рода отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой, например налоговые и другие финансовые отношения, составляют предмет регулирования административного и финансового (публичного) права».

При этом даже в сфере властного подчинения существует разграничение компетенции органов государственного контроля. Контрольная функция, как следует из правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 01.12.97 № 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами.

Так, в отличие от контроля за исполнением федерального бюджета налоговый контроль регулируется нормами НК РФ и направлен на проверку правильности исчисления и уплаты налогов. Субъектами налогового контроля являются налоговые органы, а иные государственные органы не вправе проверять порядок исчисления и уплаты налогов. Данный вывод следует в том числе из позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 12.10.98 № 24-П, в котором Суд четко разграничил налоговые и бюджетные правоотношения.

Что касается проверки Счетной палатой хозяйственной деятельности предприятия, проводимой в рамках гражданских правоотношений, то в соответствии:

— с прямым запретом на вмешательство в оперативную деятельность проверяемых объектов, установленным абзацем шестым статьи 15 Федерального закона от 11.01.95 № 4-ФЗ;

— с пунктом 1 статьи 1 ГК РФ, в котором определены принципы ведения предпринимательской деятельности: «равенство участников регулируемых гражданским законодательством отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав»,

такая проверка представляет собой недопустимый способ государственного контроля и противоречит конституционным принципам правового государства и свободы предпринимательской деятельности.

3. В Постановлении от 16.07.2004 № 14-П Конституционный Суд РФ указал, что «в том случае, когда контрольные полномочия государственных органов выходят за рамки предоставленных им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1—3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо; превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства (статья 1, часть 1; статья 17, часть 3 Конституции Российской Федерации)».

Включение в предмет проверки вопросов финансово-хозяйственной деятельности организации, не связанной с использованием и управлением федеральной собственностью, использованием средств из федерального бюджета либо использованием льгот, является произвольным вмешательством в предпринимательскую деятельность хозяйствующего субъекта как независимого участника гражданских правоотношений и свидетельствует о превышении должностными лицами Счетной палаты своих полномочий.

Полагаем, что в таком случае у предприятия есть все основания для обращения в суд с иском о признании действий по назначению проверки незаконными.

Возможность обжалования подобных действий государственных органов вытекает из статьей 46 и 53 Конституции РФ и признана Конституционным Судом РФ, который в уже упомянутом Постановлении от 16.07.2004 № 14-П указал, что «необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в налоговой сфере как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе налогового контроля, — о проведении встречных проверок, истребовании документов, назначении экспертизы и т. д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право налогоплательщика обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения».

Выраженная Конституционным Судом РФ правовая позиция, в силу универсальности должна быть распространена не только на проверки, проводимые налоговым органом, но и на все виды государственного контроля, в том числе и проводимого Счетной палатой.

При обращении в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Счетной палаты по назначению проверки организация может ходатайствовать о принятии судом обеспечительных мер. В качестве обеспечительной меры в соответствии со статьей 91 АПК РФ арбитражным судом должен быть установлен запрет на проведение проверки Счетной палатой до вступления в силу решения суда.

Проверка состоит из совокупности самостоятельных процессуальных действий — решение о проведении проверки, истребование документов и др. И в случае непринятия обеспечительных мер в виде запрещения Счетной палате совершать действия по проведению проверки часть действий, составляющих проверку, до рассмотрения дела в суде уже будет совершена [ сноска 2 ] .

Инициатива Счетной палаты по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ не должна напугать те компании, которые знают о своих правах и юридических способах защиты. Однако такую инициативу можно квалифицировать как проявление неадекватных мер воздействия на хозяйствующих субъектов: ведь никто, например, не устанавливает уголовное наказание за непредставление информации налоговым и иным органам государственного контроля. Вместе с тем именно процедура проведения контроля Счетной палатой РФ отличается нечеткостью законодательного регулирования. В результате контролеры Счетной палаты часто оказываются вовлеченными в конкурентную борьбу и испытывают на себе влияние политических кругов.

При таких обстоятельствах внесение изменений в УК РФ будет только способствовать расширению полномочий Счетной палаты де-факто, поскольку организации предпочтут выполнение незаконных требований Счетной палаты риску подвергнуться уголовной ответственности.

Уголовная ответственность — это крайнее средство воздействия, применять которое нужно, во-первых, при наличии реальной угрозы причинения вреда важным общественным отношениям и интересам, а во-вторых, при уверенности, что норма уголовного закона будет применяться по назначению. Однако предложение Счетной палаты не соответствует ни первому, ни второму условию, поэтому от внесения изменений в УК РФ необходимо отказаться.

Ключевые слова: контроль, непредставление сведений, уголовная ответственность, Счетная палата РФ, полномочия налогового органа, Accounts Chamber of the Russian Federation, authority of the tax office, control, criminal liability, failure to provide information