Выездные проверки: эффективность в ущерб законности

В 2019 г. ст. 89 «Выездная налоговая проверка» НК РФ была дополнена положением о том, что решение о проведении ВНП может выносить не только тот налоговый орган, где налогоплательщик стоит на учете, но и другой, уполномоченный ФНС России проводить проверки плательщиков, расположенных на «закрепленной» за ним территории¹.

Это изменение направлено на реализацию идеи, что неплохо было бы разделить функции текущего администрирования и выездного контроля налогоплательщиков, дабы снизить мотивацию к «неуставным» отношениям инспекторов и их «подопечных», повысить объективность контроля, создать центры компетенции благодаря перераспределению и централизации функций. Кроме того, есть задача оптимизировать непомерно раздутую численность некоторых инспекций².

В апреле 2021 г. ФНС России закрепила территории за контролирующими налоговыми органами³. Определены конкретные инспекции и управления, которые могут проверять налогоплательщиков, зарегистрированных в ряде других регионов. Выделено девять инспекций и управлений, обладающих правом контролировать налогоплательщиков, расположенных в любых субъектах РФ⁴ (см. текст во врезке).

В основном технологические и управленческие новинки от ФНС внедряются технократически: с максимальной заботой о практическом результате и без внимания к соблюдению прав и интересов налогоплательщиков, в том числе процедурных.

Главный вопрос: как налогоплательщик должен взаимодействовать с инспекцией, если она расположена за тысячи километров и отсутствуют налаженные с ней ТКС?

К полномочиям проверяющих относятся, в частности, истребование документов, вызов налогоплательщиков в налоговые органы. Например, должен ли налогоплательщик из Владивостока ехать по вызову (подп. 4 п. 2 ст. 31 НК РФ) в Иркутск, где находится ближайший «суперконтролер»? Где и как должны рассматриваться возражения на акт проверки? Сколько времени, не говоря уже о денежных средствах, надо на дорогу? И предоставляет ли закон это время на организацию командировки как налогоплательщику, так и сотрудникам «суперконтролера»? Ведь по правилам НК РФ выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемого лица.

Еще вопрос: в каком суде должен рассматриваться спор по результатам проверки? Действующее процессуальное законодательство предусматривает подачу заявления в суд по месту нахождения госоргана, вынесшего оспариваемое решение. Следовательно, опять полеты через всю страну, время, билеты, гостиницы… Для многих налогоплательщиков это означает не просто издержки и хлопоты, а недоступность правосудия.

Пока «чужая» инспекция охотится за недоимками по НДС и налогу на прибыль, вправе ли «родная» проводить проверку по остальным налогам?⁵

Об этих моментах, разумеется, никто не подумал. Для ФНС России они, вероятно, незначительны. А для депутатов Госдумы?

Пояснительной записки о необходимости и практических последствиях нововведения не было. При обсуждении законопроекта с поправками в ст. 89 НК РФ в профильном комитете Госдумы речь шла, по-видимому, о выделении контролирующих инспекций исключительно в рамках субъектов Федерации: в заключении комитета говорится о «соответствующих регионах»⁶. Но закон зажил своей жизнью. Его реальное содержание – в трактовках ФНС России.

Несоответствие этих трактовок и принятых распоряжений правовым нормам очевидно.

Во-первых, для налогоплательщика не может быть тайной и сюрпризом, какой именно налоговый орган правомочен совершить в отношении него контрольные мероприятия. От выполнения неправомерных требований он может отказаться (подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ). Следовательно, перечень контролеров не может устанавливаться недоступным налогоплательщикам ведомственным распоряжением, закрытым для публикации. Опрос, проведенный в телеграм-канале PG-Tax, выявил, что даже для большинства экспертов нововведение – это тайна за семью печатями. Но секретность здесь недопустима.

Во-вторых, распоряжения о назначении контролеров фактически несут правовые последствия для неопределенного круга лиц, которые обязаны исполнять требования проверяющих. По содержанию это подзаконные нормативные акты. А они должны издаваться в виде приказов и быть зарегистрированы в Минюсте России.

В-третьих, если изменения в законодательстве продиктованы недоверием государства к работе своих же органов, то все издержки реформирования административной системы не должны возлагаться на налогоплательщиков. Вопросы процедур и гарантий надо тщательно урегулировать.

В-четвертых, неправомерны нормы, открывающие простор абсурдным толкованиям, как в данном случае: последовательное развитие нормы приводит к тому, что ФНС России вправе определить, что все инспекции РФ могут проверять всех налогоплательщиков страны. Достаточно лишь распоряжения Службы. А это уже проблема слабой законодательной техники, попустительства законотворцев и, следовательно, неконституционности нормы.

В-пятых, территориальные органы федеральных органов власти создаются для реализации их полномочий на местах, то есть имеют определенную (ограниченную) территориальную сферу деятельности⁷. Если какие-то инспекции уполномочиваются действовать «безгранично», то они с правовой позиции выступают обособленными подразделениями центрального аппарата ФНС России и по статусу относятся к федеральным органам госуправления.

Отступление от конституционных стандартов началось давно, когда создавались инспекции по крупнейшим налогоплательщикам, наделенные экстерриториальной компетенцией. Из соображений целесообразности на правовые стандарты закрыли глаза⁸. Но это открыло путь к последующим перестройкам структуры налоговых органов, нарушающим и букву, и смысл Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Закона РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах в Российской Федерации».

Если ФНС России действительно сервисная служба, как она себя позиционирует, то забота должна состоять прежде всего в комплексной проработке всех норм и правил, связанных с новыми подходами к контрольной деятельности.