Незаконность создания межрегиональных налоговых инспекций по крупнейшим налогоплательщикам
Создание межрегиональных налоговых инспекций по крупнейшим налогоплательщикам противоречит Конституции РФ и принципам административной реформы
В соответствии с приказом МНС России от 16.04.2004 № САЭ-3-30/290 «Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций — юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях» и приказом Минфина России от 11.07.2005 № 85н «Об утверждении особенностей постановки на учет крупнейших налогоплательщиков» межрегиональные налоговые инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам осуществляют учет, налоговое администрирование и контроль крупнейших налогоплательщиков, специализирующихся в определенной сфере деятельности, независимо от места их нахождения на территории Российской Федерации. Эти налоговые инспекции выполняют функции налоговых органов на всей территории страны. Они не могут быть отнесены к территориальным федеральным органам исполнительной власти, компетенция которых распространяется только на определенную территорию в пределах России.
В соответствии со статьей 2 Закона РФ от 21.03.91 № 943-1 «О налоговых органах в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) налоговые органы образуют единую централизованную систему, состоящую из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов (ФНС России), и его территориальных органов.
Согласно статье 78 Конституции РФ территориальные органы исполнительной власти создаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти для осуществления их полномочий на территории, подведомственной соответствующим территориальным органам. Эта территория должна быть ограничена одним или несколькими административно-территориальными образованиями, но не может составлять всю территорию Российской Федерации. Такое требование к определению компетенции территориальных органов обусловлено тем, что орган исполнительной власти, выполняющий функцию федеральных органов власти на всей территории России, признается федеральным органом исполнительной власти.
Как следует из части 1 статьи 112 Конституции РФ и Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», система федеральных органов исполнительной власти (их виды) и структура федеральных органов исполнительной власти (перечень существующих органов) определяются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Таким образом, на всю территорию России могут распространять свою компетенцию только федеральные органы исполнительной власти, исчерпывающий перечень которых предусмотрен в Указе Президента РФ № 314. В соответствии с Законом РФ «О налоговых органах в Российской Федерации» и Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в системе налоговых органов федеральным органом исполнительной власти является исключительно ФНС России. Все остальные налоговые органы являются территориальными, то есть их компетенция не может распространяться на всю территорию РФ, они созданы для реализации полномочий ФНС России только на определенной части территории страны.
Таким образом, создание межрегиональных инспекций ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам незаконно, так как в структуре федеральных органов исполнительной власти их образование не предусмотрено, а наделение их полномочиями налоговых органов в отношении крупнейших налогоплательщиков на всей территории Российской Федерации не позволяет отнести их к территориальным органам.
В соответствии с подпунктом 11 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики вправе не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам. Если налоговые органы созданы незаконно, они не могут признаваться наделенными полномочиями налоговых органов в отношении налогоплательщиков, то есть их нельзя квалифицировать в качестве надлежаще уполномоченных налоговых органов. Любые требования таких органов к налогоплательщикам могут быть квалифицированы как незаконные и не подлежащие исполнению.
Требование о постановке на учет в налоговом органе по месту нахождения и в налоговой инспекции по крупнейшим налогоплательщикам противоречит НК РФ и принципам административной реформы
НК РФ не предусматривает каких-либо дополнительных оснований постановки налогоплательщика на учет в налоговой инспекции по крупнейшим налогоплательщикам (то есть не по месту нахождения), связанных с необходимостью учета объектов налогообложения, возникающих не по месту нахождения организации (доходов, выручки, облагаемых НДС операций, имущества, транспортных средств и т. д.).
Предусмотренные приказом МНС России от 16.04.2004 № САЭ-3-30/290 основания для постановки налогоплательщиков на учет в налоговых органах по крупнейшим налогоплательщикам без снятия их с учета в налоговых органах по месту нахождения связаны исключительно с крупными показателями их финансово-хозяйственной деятельности и взаимозависимостью с крупнейшими налогоплательщиками. Выбор на федеральном уровне специализированной межрегиональной налоговой инспекции по крупнейшим налогоплательщикам, в которой подлежит постановке на учет организация — крупнейший налогоплательщик федерального уровня, определяется по отраслевому признаку (нефтяная, газовая отрасль, производство алкоголя и табака, электроэнергетика, металлургия, транспорт, связь).
Таким образом, при отсутствии дополнительных объектов налогового контроля, подведомственных различным налоговым органам по территориальному или иному принципу распределения между ними компетенции, налогоплательщик подлежит одновременной постановке на учет, налоговому администрированию и налоговому контролю в двух налоговых органах: налоговой инспекции по месту нахождения налогоплательщика и налоговой инспекции по крупнейшим налогоплательщикам.
Эта ситуация приводит к выполнению одних и тех же функций двумя различными налоговыми органами, то есть к дублированию функций налоговых органов, которые входят в систему федеральных органов исполнительной власти в области налогообложения и сборов во главе с ФНС России. Это, в свою очередь, обусловливает избыточное государственное регулирование по вопросам налогообложения в отношении организаций — крупнейших налогоплательщиков.
Указанное регулирование вопросов постановки на учет, налогового администрирования и налогового контроля не основано на законе, так как осуществляется в соответствии с критериями отнесения организаций к крупнейшим налогоплательщикам, определенными приказом МНС России № САЭ-3-30/290 «Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций — юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях» в порядке, предусмотренном приказом Минфина России от 11.07.2005 № 85н «Об утверждении особенностей постановки на учет крупнейших налогоплательщиков». Акты МНС России и Минфина России уполномочивают осуществлять учет организаций — крупнейших налогоплательщиков, их налоговое администрирование и налоговый контроль не только в налоговых органах по месту нахождения, но и в налоговых инспекциях по крупнейшим налогоплательщикам. Тем самым на налогоплательщиков возлагаются дополнительные обязанности по исполнению требований не только налоговых органов по месту нахождения налогоплательщиков, но и налоговых инспекций по крупнейшим налогоплательщикам. Это изменяет содержание обязанностей налогоплательщиков по исполнению требований налоговых органов, а также основания, условия, последовательность или порядок действий налогоплательщиков и налоговых органов при исполнении их взаимных обязанностей в рамках учета, налогового администрирования и контроля.
Данные обстоятельства в соответствии с подпунктами 3 и 7 пункта 1 статьи 6 НК РФ позволяют сделать вывод о несоответствии Налоговому кодексу РФ приказа МНС России № САЭ-3-30/290 и приказа Минфина России № 85н.
В соответствии с пунктом 1 Указа Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» определены приоритетные направления проводимой в России административной реформы:
•ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
•исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, создание и функционирование межрегиональных налоговых инспекций по крупнейшим налогоплательщикам идет вразрез с принципами административной реформы, неоднократно провозглашенными Президентом РФ в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ и в Указе «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах».
Ключевые слова: крупнейший налогоплательщик, налоговый контроль, полномочия налогового органа, постановка на учет, authority of the tax office, major taxpayer, tax control, tax registration
