Администрирование крупнейших налогоплательщиков: опыт стран ОЭСР*

Р.Р. Вахитов, 

Почему необходимы специальные подразделения налоговых органов для контроля крупнейших налогоплательщиков

Необходимость создания таких подразделений состоит в следующем:

•структурные подразделения компаний диверсифицированы функционально и удалены географически;

•сочетание различных бизнесов или наличие транзакций, зачастую вызывающих сложности и новые подходы в интерпретации закона;

•значительный объем офшорных транзакций, в том числе с взаимозависимыми лицами;

•большие объемы транзакций в рамках обычных бизнес-процессов;

•использование сложных финансовых схем;

•привлечение профессиональных налоговых консультантов для уменьшения налоговых платежей.

Таким образом, налогоплательщики, ответственные за основную массу платежей, составляют наиболее серьезную «группу риска» для эффективного налогового администрирования.

С целью минимизации риска, особенно в условиях переходных экономик, когда отлаженной системы налогового администрирования просто не существует, страны создают специальные подразделения, чтобы администрировать как минимум самых «прибыльных» с точки зрения соотношения затрат с результатами налогоплательщиков. На такие подразделения возлагаются функции не только контроля, но и регистрации налогоплательщиков, взыскания налогов, мониторинга, проверки документации и т. п. Такой подход эффективен согласно выводам коллектива экспертов, занимавшихся анализом подобных ситуаций в рамках проекта МВФ, результаты которого были опубликованы в 2002 году [ сноска 2 ] .

В документе ОЭСР отмечается, что структура таких подразделений значительно эволюционировала за последние 20—30 лет (МВФ начал рекомендовать создание таких подразделений в начале 80-х годов XX века). Изначально страны создавали подразделения, ориентированные на конкретные налоги. Однако это оказалось не очень удачным решением.

Причиной тому многочисленные недостатки такой модели, к которым можно отнести:

•дублирование функций внутри налоговой администрации;

•соответствующая этому дублированию неэффективная трата средств и времени налогоплательщиков;

•увеличение риска расхождений в процедурах работы по различным налогам между службами в рамках подразделения;

•снижение мобильности специализированных на одном налоге сотрудников налоговых администраций;

•усложнение общего контроля и координации различных служб внутри налоговой администрации.

От линейных моделей, ориентированных на конкурентные налоги, страны перешли к функциональным моделям (регистрация, обработка информации, аудит, сбор налога, работа с апелляциями и т. п.). Данная модель облегчает стандартизацию работы различных служб и процесс взаимодействия с налогоплательщиком. Однако универсализацию нельзя признать идеальным решением — необходим баланс со специализацией контроля.

Опубликованный в 2002 году доклад МВФ выделяет следующие критерии, которым должно соответствовать подразделение по работе с крупнейшими налогоплательщиками:

•проработанная правовая база деятельности;

•четкие и простые критерии отбора крупнейших налогоплательщиков;

•стандартизованные и прозрачные процессы работы;

•администрирование в одном подразделении всех крупнейших налогоплательщиков;

•администрирование всех налогов, кроме местных;

•выполнение наиболее важных административных функций;

•контроль и отчетность перед головным офисом налоговой администрации;

•достойная оценка работы и достойное вознаграждение сотрудников подразделения, в том числе с целью уменьшения риска коррупции;

•действенная система подготовки и усовершенствования квалификации сотрудников подразделения;

•выработка и использование системы оценки эффективности работы подразделения.

К числу современных тенденций можно отнести специализацию налогоплательщиков по отдельным группам, что можно проиллюстрировать на примере структуры подразделения по работе с крупнейшими налогоплательщиками налоговой администрации Нидерландов.

Так решают проблему в Нидерландах

В Нидерландах подразделение по работе с крупнейшими налогоплательщиками — одно из самых малых по количеству персонала, хотя их «клиенты» приносят казне около 70% собираемых налогов. Слово «клиенты» отчасти отражает суть задач подразделения — в силу размеров страны и международного характера бизнеса крупнейшие налогоплательщики могут легко переместить свою штаб-квартиру в одну из соседних стран. И наоборот, благоприятные взаимоотношения с налоговыми органами могут стать причиной перевода штаб-квартиры из соседней страны в Нидерланды.

Действия налоговой администрации имеют большое значение для таких решений, и миссия подразделения по работе с крупнейшими налогоплательщиками может быть выражена словами: «Нидерланды — страна, где вам стоит быть». Подразделение всегда открыто для предварительных обсуждений проблем налогоплательщика и консультаций.

В соответствии с требованиями крупнейших налогоплательщиков для этого подразделения характерны оперативность, определенность налоговых последствий, продуманность действий, обоснованность выносимых решений.

Критерии отнесения компаний к крупнейшим налогоплательщикам включают:

•количество персонала;

•размеры оборота;

•количество имущества.

Подразделение имеет несколько местных офисов. Например, банки и страховые компании относятся к амстердамскому офису подразделения. Компании, связанные с нефтью и газом, приписаны к гаагскому офису. Так называемые advance rulings, то есть предварительные заключения, де-факто соглашения между налоговым органом и налогоплательщиком по тем или иным вопросам на определенный срок, выпускаются роттердамским офисом. Кроме того, каждый локальный офис функционирует и как пункт первого контакта с потенциальным налогоплательщиком, не имеющим еще присутствия в Нидерландах.

Налогоплательщики классифицируются по категориям:

1-я категория — 200 крупнейших;

2-я категория — с 201 по 600 крупнейших;

3-я категория — компании, подпадающие под определение крупнейших, — около 12 тыс.

Таким образом, подразделение не сконцентрировано в одном месте, а имеет территориальные отделения в различных частях страны, хотя их специализация является функциональной, а не географической. Подразделение в целом выполняет роль персонального менеджера в отношениях клиента-налогоплательщика с «продавцом» юрисдикционной принадлежности, то есть с государством [ сноска 3 ] .

© 2005, International Bureau of Fiscal Documentation. — Воспроизведено с разрешения Международного Бюро Фискальной Документации. 

Ключевые слова: the Netherlands, tax control, major taxpayer, foreign experience, EU countries, authority of the tax office, Нидерланды, полномочия налогового органа, налоговый контроль, крупнейший налогоплательщик, зарубежный опыт, страны ЕС