Бумаги и бесконечность

КС РФ рассмотрел жалобу о неконституционности ч. 2 ст. 93.1 НК РФ об истребовании документов за рамками налоговых проверок¹. Заявитель полагал, что эта норма позволяет налоговым органам произвольно истребовать у налогоплательщика документы и сведения о его хозяйственной деятельности. Безо всякого назначения проверок запрашиваются массивы данных, относящихся к целому ряду налоговых периодов. К тому же без нужной конкретизации и фактически без обоснования необходимости.

И эксперты, и практики давно обозначили эту проблему среди наиболее актуальных: неограниченное и бездумное истребование вне каких-либо сдержек привело к непомерному росту административной нагрузки на налогоплательщиков и служит главным раздражителем².

Но КС РФ, на этот раз отставив в сторону излюбленные рассуждения о поиске баланса прав и интересов бюджета и налогоплательщиков, решил, что оспариваемое законоположение не содержит неопределенности и не может расцениваться как нарушение конституционных прав заявителя.

Удивлены даже студенты.

Истребование документов – это всего лишь инструмент получения информации, как, например, осмотр помещений, допрос свидетелей, назначение экспертизы. Эти процедуры проводятся для реализации каких-то конкретных контрольных мероприятий, таких как налоговая проверка.

В статье 31 «Права налоговых органов» НК РФ уже закреплено, что контролеры вправе затребовать документы, но уточнено: в соответствии с законодательством. Кодекс изначально определял, в рамках каких контрольных мероприятий правомочие истребовать документы может реализовываться.

Можно ли понимать ч. 2 ст. 93.1 НК РФ³ так, что она снимает любые ограничения: истребуйте документы, когда хотите и для чего хотите, главное, чтобы какое-то обоснование необходимости было?

С этим нельзя согласиться. Понятие «обоснованная необходимость», используемое в правовом акте, не может быть сугубо технократическим: если нужно для службы, то, стало быть, можно. Оно должно содержать и фактический, и правовой аспекты.

Все органы государственного управления действуют на основе разрешительного принципа: реализуют только те полномочия, которые им прямо и исчерпывающе определены законом. Сам КС РФ называет это принципом связанности законом действий налоговых органов⁴. Исходя из этого, «обоснованная необходимость» истребовать документы должна базироваться на норме закона, изначально наделяющей проверяющих правом вести конкретное контрольное мероприятие. Нужна прямая ссылка на такую норму-первооснову, дающую право использовать конкретный инструмент (истребование документов) для реализации законных полномочий в конкретной подконтрольной области.

Если проще, речь о матрице, где на одной оси указаны технические приемы и способы (инструменты) контроля, а на другой – его формы.

Регулируя форму контроля, законодатель закладывает ограничители использования того или иного инструмента, определяет иные условия действий контролеров, допустимые в правовой демократической системе.

Логично возникает вопрос: в каких случаях за рамками выездной или камеральной проверки налоговые органы вправе проводить документальный контроль?

Поиск приводит к ст. 105.17 НК РФ, регламентирующей проверки в связи с совершением сделок между контролируемыми лицами. В рамках этого отдельного контрольного мероприятия может появиться «обоснованная необходимость» истребовать документы. Беда лишь в том, что эта статья включена в НК РФ в 2012 г., а интересующая нас норма – в 2006-м.

Получается, ч. 2 ст. 93.1 НК РФ была принята с одной целью: позволить инструменту работать «в любых руках», снять надоевшее «в соответствии с законодательством» и вывести истребование документов и информации в зону исключительно ведомственного усмотрения.

Одновременно решалась и другая задача. Поскольку инструмент свободен в применении, обесцениваются все прежние ограничения, позволяющие сдерживать эту активность. Речь идет о сроках и процедурах налоговых проверок. В чем их ценность, если получить тот же результат можно, «не прибегая к формальностям»? А ведь эти «формальности» – суть защиты прав и интересов налогоплательщиков, реализация требования определенности их правового положения.

Вряд ли разработчики нормы и «сочувствующие им лица» в Госдуме не понимали всего этого и не предвидели, что нововведение будет крайне непопулярным, экспертной поддержки не получит. Наоборот. Поэтому принятие ст. 93.1 НК РФ было сродни кулуарной интриге: в законопроекте она неожиданно возникла только ко второму чтению, когда возможности профессионального обсуждения весьма ограничены⁵.

Не думаю также, что и высокопрофессиональным юристам в КС РФ непонятна эта подоплека. Между тем вся проблематика сведена ими к банальностям: у налогоплательщика нет оснований отказать в представлении документов лишь потому, что налоговый орган не указал их реквизиты (если иные признаки позволяют определить контрольную сделку); у инспекций есть право истребовать документы и по нескольким конкретным сделкам; при запросе значительного количества документов (большого объема информации) налоговый орган должен быть готов аргументировать свои действия.

Слова же, что право истребовать документы в порядке ч. 2 ст. 93.1 НК РФ не может быть использовано вместо контрольных полномочий, подлежащих применению в рамках налоговой проверки, звучат как назидательные наставления, а не правовое требование (ничем не обеспеченное после общего одобрения КС РФ указанной нормы).

Апеллирует КС РФ и к «хорошему поведению» ФНС России, которая наставляет своих нижестоящих исходить из принципов целесообразности, разумности и обоснованности, не допускать произвольного истребования документов и т. п.

Возможно, эти наставления даже искренны, но пока не доходят до адресатов, которым надо выполнять план бюджетных сборов. Об этом можно прочитать на сайте Федеральной налоговой службы (см. текст во врезке).

Для ФНС России все проблемы только в «техпроцессах». Явные недостатки правовой нормы, которые открыто признаются, предлагается лечить «алгоритмами». А вдруг и эти технические ухищрения не дадут результата? Например, потому, что в системе никто, кроме центрального аппарата, в этом не заинтересован.

Может, все же лучше устранить первопричину – ч. 2 ст. 93.1 НК РФ, ущербность которой практикам и экспертам ясна. За исключением разве что КС РФ.