Можно ли законно перенести региональный спор в столичный суд?

Решение регионального налогового органа можно обжаловать в МНС России

Налогоплательщики, действующие в регионах, при возникновении споров с налоговыми органами стремятся в поисках справедливого и беспристрастного суда перенести рассмотрение таких споров в Москву. Закон дает возможность по крайней мере попробовать это сделать.

Так, согласно пункту 1 статьи 138 НК РФ решение регионального налогового органа можно обжаловать в вышестоящий орган по подчиненности и даже в федеральный налоговый орган — МНС России, по новому законодательству — в Федеральную налоговую службу. При получении ответа, не соответствующего, по мнению налогоплательщика, закону и обстоятельствам дела, а также если ответ не получен, можно оспорить решение (бездействие) федерального налогового органа по месту его нахождения, то есть в Арбитражном суде г. Москвы, попросив суд дать правовую оценку в том числе и актам региональных налоговых органов, то есть разрешить налоговый спор, возникший в другом субъекте Федерации.

Может ли быть рассмотрено и разрешено по существу дело по такому заявлению налогоплательщика? Казалось бы, нет никаких препятствий: налогоплательщик защищает свои права и использует для этого все возможные механизмы, а наличие порядка рассмотрения жалоб по подчиненности означает для налогоплательщика возможность выбрать любой из судов по местонахождению территориального и вышестоящих налоговых органов.

Тем не менее такие заявления судьями Арбитражного суда г. Москвы возвращаются со ссылкой на нарушение правил подсудности (п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ). Такой подход можно понять, учитывая высокую нагрузку Арбитражного суда г. Москвы. Но можно ли возвратить заявление, руководствуясь нормами закона? Исходя из буквального текста статей АПК РФ о подсудности, никаких нарушений в рассматриваемой ситуации нет: подано заявление об оспоривании бездействия (решения) федерального налогового органа по месту его нахождения.

В практике Арбитражного суда г. Москвы известны случаи, когда заявители были признаны злоупотребившими правом на подачу заявления. По мнению Арбитражного суда г. Москвы, подача заявления об оспоривании решения (бездействия) МНС России является попыткой перенести на его рассмотрение спор с налоговым органом, находящимся в другом регионе. Таким образом, создается искусственная подсудность, что равносильно злоупотреблению процессуальным правом.

Согласно части 2 статьи 41 АПК РФ лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами, а злоупотребление правами влечет предусмотренные Кодексом неблагоприятные последствия. В рассматриваемой ситуации, по мнению суда, следует применить правила подсудности в соответствии с реальным существом требований, и он возвращает заявление со ссылкой на пункт 1 части 1 статьи 129 АПК РФ и части 2 статьи 41 АПК РФ.

Однако такая позиция спорна. Подавая в Арбитражный суд г. Москвы заявление, налогоплательщик преследует цель защитить свое право на своевременное (при оспоривании бездействия) и правильное (при оспоривании решения) рассмотрение федеральным налоговым органом жалобы, поданной в соответствии с пунктом 1 статьи 138 НК РФ. Такая защита имеет самостоятельное значение в споре с территориальным налоговым органом. Непринятие МНС России своевременного и правильного решения по жалобе при незаконности обжалованного акта территориального налогового органа означает несвоевременное восстановление прав заявителя, возникновение у него убытков, подлежащих возмещению по статье 16 ГК РФ. Спор с МНС России по поводу своевременности и (или) правильности принятия решения по жалобе подсуден Арбитражному суду г. Москвы. По крайней мере в этой части какое-либо злоупотребление заявителем своим процессуальным правом отсутствует.

Попробуем уяснить, что представляет собой злоупотребление процессуальным правом. Понятия «добросовестное пользование процессуальным правом» и «злоупотребление процессуальным правом» в АПК РФ не определены.

Единственная в российском законодательстве норма, определяющая злоупотребление правом, — это статья 10 ГК РФ, согласно которой «не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах».

Возможность применить законодательное раскрытие категории злоупотребления правом, содержащееся в статье 10 ГК РФ, к правилам судопроизводства вызывает сомнения. Статья 10 ГК РФ регулирует гражданско-правовые отношения, а злоупотребление процессуальным правом относится к процессуальным правоотношениям. Материально-правовую основу процессуальных правоотношений в рассматриваемой ситуации составляют нормы административного (финансового) права (статьи 137—141 НК РФ), а не нормы гражданского права.

Для применения статьи 10 ГК РФ по аналогии к процессуальным правоотношениям прямых оснований нет. Согласно части 6 статьи 13 АПК РФ аналогия закона и аналогия права как приемы уяснения правовых норм могут применяться к спорным отношениям, то есть по смыслу закона к материально-правовым требованиям и возражениям сторон.

В пункте 3 статьи 2 ГК РФ указано, что нормы гражданского законодательства не применяются «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении сторон». Процессуальные правоотношения иные по своей правовой природе: во-первых, они не имущественные, а во-вторых, в рамках таких отношений речь идет не просто о властном подчинении, а о сочетании властного подчинения тяжущихся суду и диспозитивных начал.

Если же толковать категорию злоупотребления правом как универсальную, а не только гражданско-правовую, то смысл, приданный ей в статье 10 ГК РФ, может быть распространен и на другие области правового регулирования.

Использованная конструкция «злоупотребления правом в иных формах» нуждается в четком раскрытии, прежде всего применительно к вопросам судопроизводства.

Определение понятия «злоупотребление процессуальным правом» в трудах российских ученых

В доктрине процессуального права имеются разные подходы к категориям злоупотребления процессуальными правами вообще и злоупотребления правом на иск в частности.

Е.В. Васьковский указывал, что под злоупотреблением процессуальными правами следует понимать осуществление их лицами, участвующими в деле, для достижения целей, несогласных с целью судебного процесса — правильным и скорым разрешением дел [ сноска 1 ] . Согласно пункту 3 статьи 2 действующего АПК РФ среди задач судопроизводства в арбитражных судах выделяется справедливое (то есть правильное) судебное разбирательство в установленный законом срок (своевременное, скорое судебное разбирательство). Таким образом, в случае если лицо, участвующее в деле, совершает какое-либо процессуальное действие не в целях правильного и своевременного судебного разбирательства, а для достижения каких-либо посторонних целей, оно выходит за пределы действительного содержания своего права, то есть злоупотребляет им.

На то, что возможной целью (последствием) злоупотребления правом является в том числе воспрепятствование правильному и своевременному разрешению дела, указывает содержание части 2 статьи 111 АПК РФ, в котором упомянуты такие негативные последствия злоупотребления процессуальным правом, как срыв судебного заседания, затягивание процесса, воспрепятствование рассмотрению дела и принятию законного и обоснованного судебного акта.

Н.А. Шебанова пишет, что злоупотребление правом на предъявление иска имеет место в тех случаях, когда истец вовлекает ответчика в процесс, не преследуя при этом какого-либо законного интереса. Это происходит тогда, когда иск подается без определенных правовых или фактических оснований [ сноска 2 ] .

М.А. Гурвич считал, что злоупотребление правом проявляется в предъявлении иска, когда поведение ответчика «не дает повода для предъявления иска» [ сноска 3 ] . Так, ответчик может выполнять действия, направленные на удовлетворение опосредованного правом интереса истца, а истец, подавая иск, делает это без всякого интереса для себя, с исключительной целью опорочить ответчика, выставить того в невыгодном свете. Здесь имеет место злоупотребление правом на предъявление иска.

Следует упомянуть, что злоупотребление правом на предъявление иска не может повлечь последствий в виде возвращения искового заявления без рассмотрения спора по существу со ссылкой на отсутствие правовых и (или) фактических оснований иска, поскольку наличие или отсутствие таковых устанавливается при разбирательстве дела. Негативным последствием злоупотребления правом на предъявление иска в этом случае будет отказ в иске с возложением судебных расходов на истца. Злоупотребление правом на предъявление иска не может повлечь каких-либо правовых последствий и в случае, когда поведение ответчика не дает для этого повода, поскольку иск имеет правовые и фактические основания. Отметим, что оба указанных случая в рассматриваемой ситуации отсутствуют: суд не ссылается на отсутствие правовых или фактических оснований и поведение ответчика не дает повода для предъявления иска.

Исходя из трактовки злоупотребления процессуальными правами, по которой таковым признается их использование с иными целями, чем правильное и своевременное рассмотрение дел, можно выделить следующие случаи злоупотребления процессуальными правами:

намеренное затруднение правильного и своевременного рассмотрения конкретного дела с причинением вреда конкретному ответчику, который оказывается необоснованно вовлеченным в судебный процесс либо право которого на своевременное разрешение дела нарушается;

затруднение правильного и своевременного рассмотрения всей совокупности дел в конкретном суде увеличением нагрузки на суд с причинением вреда всем истцам и ответчикам, споры которых рассматриваются в данном суде.

В рассматриваемой ситуации суд, по-видимому, приписывает заявителю именно повышение нагрузки на суд искусственным переводом в этот суд спора, относящегося к подсудности другого суда, поскольку усмотреть в действиях заявителя направленность на причинение вреда ответчику — МНС России — представляется затруднительным.

Позиция Арбитражного суда г. Москвы

Одна из возможных позиций относительно обращения в Арбитражный суд г. Москвы с просьбой дать правовую оценку акту территориального налогового органа — усматривать в таком обращении «злоупотребление правом в иных формах», то есть как совершение определенных действий без прямого умысла на вред и с интересом для себя, но с сознательным допущением перегрузки суда вследствие рассмотрения по существу неподсудного суду спора (косвенный умысел). Подхода о наличии злоупотребления правом в действиях заявителя при обращении в суд с просьбой дать правовую оценку акту территориального налогового органа придерживается и Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 17.03.2004 по делу № КА-А40/207-04.

Другая возможная позиция — считать, что налогоплательщик, обращаясь в арбитражный суд с просьбой дать правовую оценку в том числе акту территориального налогового органа другого субъекта Федерации, преследует цель защиты своих прав, в связи с чем не может быть признан злоупотребившим правом на обращение в суд. Повышение нагрузки на Арбитражный суд г. Москвы — не неправомерный вред суду, а естественное следствие выполнения судом своего предназначения в правовой системе — защиты нарушенных прав. Позицию о возможности рассмотрения в Арбитражном суде г. Москвы подобной категории исков занимает Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 08.09.2003 № КА-А40/6561/03.

Недобросовестность, как правило, влечет правовые последствия не сама по себе, а через другие нормы — обязанности и запреты совершения некоторых конкретных действий, последствия определенных правовых ситуаций. Наглядно это видно из приведенного выше анализа доктринальных и законодательных примеров злоупотребления правами. Неблагоприятные правовые последствия из общей оговорки о добросовестности и злоупотреблениях правами — явление исключительное, которое может иметь место только при явных законодательных пробелах, отсутствии соответствующих норм по конкретной правовой ситуации.

Даже усмотрев в деле № КА-А40/6561/03 злоупотребление правом, ФАС МО применил не общую оговорку о добросовестности, а конкретную норму, регулирующую определенную правовую ситуацию.

Суд усмотрел в деле наличие двух правовых споров: с территориальным налоговым органом и с федеральным налоговым органом. По мнению суда, эти два спора не могут рассматриваться в едином судебном производстве, поскольку согласно пункту 1 статьи 130 АПК РФ в одном заявлении могут быть соединены только требования, связанные между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам.

Суд, по-видимому, исходил в рассматриваемой ситуации из следующего.

Спор с территориальным налоговым органом сам по себе не порождает спора с федеральным налоговым органом: по второму спору, таким образом, есть самостоятельные юридические факты, влекущие его возникновение. Таким образом, данные споры нельзя признать связанными по основаниям возникновения.

По двум спорам различается и круг обстоятельств, подлежащих установлению (доказыванию) по делу, и соответственно круг доказательств. Следовательно, заявление может быть возвращено по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 129 АПК РФ — соединение не связанных между собой требований.

Отметим, что в обоснование позиции о недопустимости рассмотрения в Арбитражном суде г. Москвы споров с территориальным налоговым органом другого субъекта Федерации можно привести и то, что законом четко определены правила подсудности с тем, чтобы каждому спору соответствовал только один суд и не принималось взаимоисключающих судебных решений. Кроме того, территориальная подсудность установлена в целях приближения суда к доказательствам. В рамках такой аргументации происходит оперирование не конкретными законодательными нормами, а абстрактными представлениями о смысле законодательства, поэтому такие доводы неабсолютны.

Если налогоплательщик оспоривает решение МНС России по жалобе на акт территориального налогового органа, соответствующее дело не может быть разрешено без правовой оценки обжалованного в административном порядке акта. Остается спорным, может ли суд в рамках такого дела дать правовую оценку акту территориального налогового органа или эту оценку может дать только суд по месту нахождения территориального налогового органа. Как видно, в этом вопросе нет единства даже в рамках одного кассационного арбитражного суда (ФАС МО), четкая линия судебной практики по данному вопросу не сформировалась. Если суд придерживается точки зрения о невозможности дать эту оценку, то разбирательство по делу об обжаловании решения МНС России должно быть в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 143 АПК РФ приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по спору налогоплательщика с территориальным налоговым органом по установленной территориальной подсудности.

Если же налогоплательщик обжалует бездействие МНС России, то суд при существующем правовом регулировании может ограничиться признанием незаконным бездействия налогового органа и при этом уклониться от правовой оценки акта территориального налогового органа. В то же время нет и четких нормативно-правовых препятствий для разрешения дела в части правовой оценки акта территориального налогового органа.

Таким образом действующее законодательство не дает четкого алгоритма действий судов в рассматриваемых случаях, а выбор линии поведения оставлен за правоприменителем. Это означает, что соответствующие нормы должны быть усовершенствованы.

Отметим, что в условиях несовершенства правовой действительности возможное ограничение защиты налогоплательщиками своих прав вряд ли можно назвать справедливым. 

Ключевые слова: tax dispute, jurisdiction, arbitration court, подсудность, налоговый спор, арбитражный суд