Власть не желает делиться на законодательную, исполнительную и судебную
.gif)
советник Председателя Счетной палаты РФ,
Всякая стоящая над законом власть
угрожает будущему,
как бы полезны ни были ее первые деяния.
И. Бентам
Высказывание И. Бентама давно уже стало пророческим. Наглядное подтверждение его истинности — результаты творческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.
Ликование по поводу справедливости, профессионализма, глубины и логики правовых исследований в первоначальных решениях КС РФ сменилось разочарованием и возмущением.
Не успев обсудить вопросы о соотношении добра и зла в налоговом праве, понять зависимость правового статуса налогоплательщика от содержания его внутреннего мира, духовного развития и доброй совести, прогрессивная общественность испытала новое разочарование от постулатов, закрепленных в Определении КС РФ от 08.04.2004 № 169-О. Обсуждается значение понятия «реальные затраты» и готовятся предложения по внесению изменений и дополнений в налоговое законодательство, которые позволят отграничить «реальность» от «потустороннего».
Однако, следуя мудрому совету «зри в корень», отметим, что основной причиной возникших проблем является отсутствие в законодательстве определений базовых правовых понятий — «норма права», «нормативный правовой акт», «правоприменительный акт» и т. д., соотношения правовых актов, порядка и правил толкования нормативных актов, разрешения юридических коллизий.
В этой связи первостепенное значение будут иметь нововведения и поправки в конституционное законодательство, определяющие основные правовые понятия и процедуры, компетенцию судебных органов, в том числе КС РФ.
Как известно, в отличие от законодательных установлений теоретические определения и постулаты «к делу не пришьешь». Между тем для более ясного понимания сложившейся на правовом поле ситуации о них следует напомнить.
Теоретический классицизм толкования права
Термин «толкование права» означает два различных, хотя и взаимосвязанных понятия: во-первых, определенный мыслительный процесс, направленный на установление смысла (содержания) норм права, иначе говоря, уяснение правовых норм; во-вторых, результат данного мыслительного процесса, выраженный в совокупности суждений, раскрывающих содержание толкуемых норм, то есть разъяснение [ сноска 1 ] .
Официальное толкование дается уполномоченными на то субъектами, закрепляется в специальном акте и имеет обязательное значение для других субъектов. Такое толкование юридически значимо, вызывает правовые последствия. Оно ориентирует правоприменителей на однозначное понимание правовых норм и их единообразное применение [ сноска 2 ] . Все остальные уяснения и разъяснения правовых норм можно отнести к неофициальному толкованию.
Официальное толкование подразделяется на нормативное (общее) и казуальное (индивидуальное).
Нормативное толкование не ведет к созданию новых правовых норм, оно только разъясняет смысл уже действующих, имеет общий характер, относится к неограниченному числу случаев и распространяется на широкий круг субъектов.
Среди нормативного толкования различают аутентичное (авторское) и легальное (разрешенное, делегированное).
Казуальное толкование правовой нормы с учетом ее применения к конкретному случаю индивидуально, распространяется на отдельного субъекта или группу субъектов. Казуальное толкование чаще всего содержится в правоприменительных актах, в частности в судебных решениях.
Акт толкования права — разновидность правового акта. Это официальный юридически значимый документ, направленный на установление действительного смысла и значения нормы права, не содержащий правовых норм, не имеющий самостоятельного значения, действующий в единстве с толкуемыми нормативными правовыми актами.
Как уже отмечалось, в настоящее время отсутствует законодательное закрепление правил толкования. Не существует разработанного порядка получения или выхода в свет аутентичного (авторского) толкования. Между тем по многим вопросам хотелось бы получить разъяснения от автора нормативного правового акта. По этой же причине акты нормативного толкования в большинстве своем «нелегальные», то есть вышли в свет без особого на то разрешения, которое, например, может быть установлено в толкуемом законе.
Немудрено, что на таком законодательном пробеле как на благодатной почве процветает нелегальное нормотворчество и, в частности, судебное нормотворчество.
Теоретический модернизм судебного нормотворчества
Теоретический поддержкой развития судебного нормотворчества послужили работы и мнения ученых-юристов с выводами о том, что нормотворчество присуще судебной ветви власти [ сноска 3 ] . Звучали и более радикальные мнения об официальном признании судебных актов в качестве источников права [ сноска 4 ] .
Для примера представим выводы Д.А. Фурсова, который, разделяя понятия «судебное толкование» и «судебное нормотворчество», принимает их за синонимы. Сразу отметим, что, как и большинство других сторонников судебного нормотворчества, Д.А. Фурсов основной причиной развития этого процесса считает недостатки действующего законодательства.
«Материальный и процессуальный законы имеют множество пробелов и противоречий, предвидеть которые законодатель объективно не в состоянии» [ сноска 5 ] . «При таких условиях велика роль судебного толкования действующих налоговых норм, которое способно обеспечить применение закона, наиболее адекватное воле законодателя. Речь идет о судебном нормотворчестве, неизбежно существующем со статутным правом до тех пор, пока статутное право не приходит на смену судебному толкованию закона. Судебное толкование и судебное нормотворчество служат уяснению смысла материального и процессуального законов, единообразному их применению, обеспечению режима законности при отправлении правосудия» [ сноска 6 ] (курсив наш. — Э.Ц.).
В подтверждение заявленных выводов Д.А. Фурсов приводит замечание С.С. Алексеева о том, что данные теории, опыт современных демократических государств и не только англо-американской правовой системы свидетельствуют о том, что высокий уровень правового развития достигается в обществе тогда, когда суд, опираясь на конституцию, на закон, на правовые принципы, «творит право». До тех пор пока арбитражные суды будут заниматься исключительно применением права, они будут находиться на обочине государственно-правовой жизни [ сноска 7 ] .
Отметим, что в заключении С.С. Алексеева нет прямого указания на необходимость нормотворческой деятельности арбитражных судов. Выражение «творит право» поставлено в кавычки, и его следует рассматривать как образ.
Безусловно, суды не должны ограничиваться только казуальным толкованием в рамках применения права. Именно нормативное толкование может обеспечить единообразное применение закона, наиболее адекватное воле законодателя. Толкование может быть различным по объему: буквальное, ограничительное, распространительное. Устанавливая верное соотношение между буквой и духом закона, толкователь, по сути, «творит право», в особенности когда толкование относится к неограниченному числу случаев и распространяется на широкий круг субъектов, то есть становится нормативным.
Объем нормативного толкования ограничен рамками толкуемой нормы. Оно не должно вести к созданию новых правовых норм. Нормативное толкование неотделимо от самой правовой нормы, действует и применяется только тогда, когда действует и применяется толкуемая норма. В случае отмены правовой нормы толкование прекращает свое действие.
В связи с изложенным нет никаких оснований объединять два различных понятия — толкование и нормотворчество, в том числе судебное толкование и судебное нормотворчество.
Судебное нормотворчество Конституционного Суда России
В практике КС РФ выработано и успешно применяется понятие «правовая позиция». Специалисты трактуют правовую позицию как интерпретацию (толкование) конституционной нормы, а также как конституционное толкование нормативных актов, то есть придание конституционного смысла нормам этих актов. В качестве специальной разновидности правовой позиции рассматривается интерпретация судом общих принципов права. Суть правовых позиций Конституционного Суда РФ состоит в том, что они фактически отражают особого рода правотворчество Конституционного Суда Российской Федерации [ сноска 8 ] .
Судьи Конституционного Суда РФ все более настойчиво аргументируют высокую роль его правовых позиций, рассматривают их как прецедент источника права. Правовые позиции коррелируют с правом, а постановление с оценкой оспоренной нормы — с законодательством [ сноска 9 ] .
Л.В. Лазарев [ сноска 10 ] исходит из особого значения актов конституционной юрисдикции в правовой системе России, поскольку непосредственно в статье 125 Конституции РФ определены юридические последствия их принятия. Если при разрешении дела Конституционный Суд РФ признает норму не соответствующей Конституции РФ, она утрачивает силу. Тем самым Конституция РФ придает итоговым решениям Конституционного Суда РФ свойства нормативного акта, что такие акты направлены не только на установление, но и на изменение и отмену правовых норм.
По нашему мнению, нельзя согласиться с таким выводом. Решение Суда о признании нормативного правового акта не соответствующим закону или Конституции РФ служит не основанием отмены нормативного правового акта, а условием, при котором действует норма Конституции РФ или закона, в соответствии с которой признанные не соответствующими Конституции РФ (закону) акты или их отдельные положения утрачивают силу. Признанный неконституционным нормативный правовой акт теряет силу на основании нормы, закрепленной в пункте 6 статьи 125 Конституции РФ. Решение Конституционного Суда РФ — условие, при котором норма статьи 125 Конституции РФ действует в отношении оспариваемого акта.
В России три высшие судебные инстанции и желающих «творить право» достаточно. К сожалению, правовые позиции судебных инстанций не свободны от корпоративных амбиций. Еще в 1998 году (Постановление от 16.06.98 № 19-П) Конституционный Суд РФ дал понять остальным участникам «судебной троицы», кто в доме хозяин. Одновременно был отмечен особый статус актов, принимаемых Конституционным Судом РФ.
«Решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой. Они не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону (ст. 120, часть 1 Конституции РФ). Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Кроме того, не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только официально опубликованные акты, также исключает для других правоприменителей и обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы» [ сноска 11 ] .
Все-таки власть, несмотря на то что она судебная, продолжает оставаться властью. Хотелось бы уточнить, что такое «решение нормотворческого органа»? На первый взгляд это выглядит, как попытка совместить несовместимое — индивидуальный (решение) и нормативный правовой акт. В обычном понимании решение нормотворческого органа о принятии нормативного акта представляет собой определенную стадию нормотворческого процесса, не содержит норм права и нормативным актом не является. Для отождествления такого решения с нормативным актом КС РФ не представил каких-либо обоснований.
То, что постановления и заключения КС РФ «подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, которых касается принятое решение» (ст. 78 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), еще не означает превращения правовых актов КС РФ в акты нормативные, о которых идет речь в статье 15 Конституции РФ.
Относительно юридической силы и обязательности решений ВС РФ или ВАС РФ по делам о признании нормативного правового акта не соответствующим закону для других судов и по другим делам КС РФ явно поспешил с выводами. Пока действует закон, на соответствие которому проверялся нормативный правовой акт, решения высших судебных инстанций имеют такую же обязательность и юридическую силу, как и решения КС РФ о соответствии закона Конституции РФ. Решения КС сильны и обязательны, пока действуют нормы Конституции РФ, и могут быть пересмотрены исходя из норм и принципов международного права.
Кроме того, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с новыми ГПК РФ и АПК РФ также подлежат официальному опубликованию.
Амбиции правовых позиций
При обычном взгляде становится очевидным, что судебное нормотворчество не укладывается ни в рамки теории права, ни в рамки действующей Конституции РФ.
Как уже отмечалось, теория права определяет, что официальное толкование может быть нормативным или казуальным. Согласно статье 125 Конституции РФ нормативное толкование КС РФ вправе проводить только по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации (то есть по запросам четко очерченного круга лиц).
Правовые позиции КС РФ, сформулированные в ходе проверки конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, проводимой по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов, при всей своей значимости могут быть представлены исключительно как результат казуального толкования.
Этот вывод следует не только из теоретических постулатов и законодательных установлений — он подкреплен практикой.
Большинству правоприменителей трудно понять, почему правовые позиции КС РФ выделены в особый правовой институт. Между тем это «большинство» уже давно осознало не только возможность, но и удобство принятия решений со ссылкой не на нормативные акты, а на акты КС РФ, которые содержат в себе достаточно рассуждений, из которых какое-нибудь сойдет за правовую позицию. Выяснить принадлежность того или иного предложения в тексте правового акта КС РФ к описанию его правовой позиции смогут только лица, в отношении которых этот правовой акт был принят. На аналогичные запросы остальных граждан и организаций будет получен отказ, несмотря на всю нормативность решений КС РФ.
Практика также подтверждает, что с течением времени или с изменением обстоятельств правовые позиции по одному и тому же вопросу меняются с точностью до наоборот. Поскольку решения КС РФ окончательны и пересмотру не подлежат, содержащиеся в них «нормы-позиции» могут действовать бесконечно. При отмеченной неустойчивости позиций с течением времени правовой вакуум сменится правовым перебором и хаосом.
Нормативность судебных решений также в немалой степени основана на пробелах и лаконичности Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части вопросов, касающихся правовых последствий признания акта не соответствующим Конституции РФ.
Конституционное законодательство не предусматривает оснований и условий, при которых закон признается ничтожным; при которых закон, признанный не соответствующим Конституции Российской Федерации, продолжает действовать; при которых неконституционными признаются несуществующие нормы закона.
В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» не раскрывается значение понятия «исполнение судебного решения». Согласно статье 75 закона решение в зависимости от характера рассматриваемого вопроса содержит сведения о порядке, сроках и особенностях его исполнения. Между тем в законе нет прямого указания на то, что порядок, сроки и особенности исполнения устанавливаются непосредственно Конституционным Судом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в случае, если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция РФ.
Закрепленная в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23.12.94 № 18-П [ сноска 12 ] норма, гласящая, что после введения нового правового регулирования излишне уплаченные страховые взносы подлежат зачету (почему не возврату? — Примеч. авт.) в счет будущих периодов, не является нормой Конституции РФ даже с учетом конституционного толкования.
Не хотелось бы думать, что «нормативность» решений Конституционного Суда РФ может послужить теоретическим основанием для превращения актов правосудия в нормативные акты. В противном случае необходимо получить новый взгляд на теорию права и пересмотреть (изменить, дополнить) этим взглядом не менее десятка статей Конституции РФ. Представлять подробные доказательства неизбежности наступления указанных последствий «противного случая» даже как-то неловко. Достаточно только напомнить о незабвенном постулате разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Старые песни о главном
Возвращаясь к традиционному вопросу: «Что делать?», напомним некоторые аксиомы. Закон — это присущая человеческому обществу система заранее определенных правил и моделей поведения. Законодательство является стержнем системы права. Поэтому система права не может развиваться эволюционно, если этот процесс строится на порочности и недостатках закона. В большей степени процесс развития судебного нормотворчества можно рассматривать как защитную реакцию правовой системы, выведенной из равновесия. И чем сильнее такая реакция, тем значительнее будет амплитуда обратного отклонения в сторону усиления роли позитивного права. Простой пример с куклой-неваляшкой, когда «система» самостоятельно приводит себя в устойчивое состояние.
Следует укрепить фундамент — конституционное законодательство. Должны быть закреплены и развиты основы всей системы законодательства и права: понятия, термины, классификация правовых актов, порядок и условия толкования, способы разрешения юридических коллизий и т. д.
В заключение приведем несколько цитат из работ И.А. Покровского, которые в ближайшем будущем отметят свой столетний юбилей:
«Одно из первых и самых существенных требований, которые предъявляются к праву развивающейся человеческой личностью, является требование определенности правовых норм. Индивид, поставленный лицом к лицу с обществом, государством, имеет право требовать, чтобы ему было этим последним точно указано, чего от него хотят и какие рамки ему ставят. Логически это право на определенность правовых норм есть одно из самых неотъемлемых прав человеческой личности, какое только себе можно представить; без него, в сущности, вообще ни о каком “праве” не может быть речи» [ сноска 13 ] .
Прозорливым заветом будущим поколениям можно считать слова И.А. Покровского: «Не в замене “традиционной методы” толкования закона методой «свободного права”» заключается задача будущего, а в оживлении и одухотворении законодательства, в усовершенствовании его аппарата, дабы оно могло лучше улавливать голос жизни и живее реагировать на него, возможно, что еще раз в юридической жизни народов прокатится волна «свободного права» и судейского усмотрения, но рано или поздно будет понято, что всякое течение этого рода лишь отбрасывает нас от настоящей дороги, увлекая на ложный путь.
Если теория свободного судейского правотворения заключает в себе органическую и неустранимую опасность судейского произвола, если она самую неопределенность и неясность права возводит в принцип, она, очевидно, идет вразрез с интересами развивающейся человеческой личности. Эта последняя может мириться со многими ограничениями своей свободы, если они установлены законом и если они ясны, но она не может мириться с зависимостью от чьего бы то ни было произвола, хотя бы самого доброжелательного. Стремление к строгой законности составляет такую же непременную черту развивающегося гражданского права, как и развивающегося права публичного» [ сноска 14 ]
Ключевые слова: setting of judicial standards, interpretation, толкование, Конституционный Суд, № 169-О, судебное нормотворчество
