Последствия пропуска срока обжалования ненормативных актов органов государственной власти
«Пепеляев, Гольцблат и Партнеры»
Статьей 46 Конституции Российской Федерации гарантировано право каждого на судебную защиту его прав и законных интересов.
Подпунктом 12 пункта 1 статьи 12 НК РФ налогоплательщикам предоставлено право обжаловать в установленном законом порядке акты налоговых органов и действия (бездействие) их должностных лиц.
Практическая реализация указанных прав налогоплательщиками возможна, в частности, путем подачи соответствующего заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов налоговых органов, а также путем обжалования незаконных действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, вступившего в силу с 1 сентября 2002 года.
Глава 24 АПК РФ содержит ряд новых арбитражно-процессуальных норм по сравнению с АПК РФ 1995 года.
Одна из таких новелл изложена в пункте 4 статьи 198 АПК РФ, устанавливающем право заинтересованных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов или незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, их должностных лиц. Обращение возможно в течение трех месяцев со дня, когда заинтересованным лицам стало известно о нарушении их прав и законных интересов.
В АПК РФ также установлено, что пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Однако в судебной практике и среди ученых-юристов возник вопрос, как быть в том случае, если отсутствуют какие-либо уважительные причины, позволяющие суду восстановить срок подачи заявления. К сожалению, судебная практика не дает единого ответа на этот вопрос.
Некоторые кассационные инстанции (например, ФАС СЗО) считают, что в случае пропуска срока подачи заявления о признании ненормативного акта органа государственной власти незаконным и при отсутствии уважительных причин для его восстановления производство по делу следует прекращать.
При этом они руководствуются следующими положениями.
В соответствии с пунктом 1 статьи 115 АПК РФ лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных АПК РФ или иным федеральным законом либо арбитражным судом.
Согласно пункту 2 статьи заявления, жалобы и другие документы, поданные по истечении процессуальных сроков, если отсутствует ходатайство о их восстановлении или продлении, не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми были поданы.
В силу подпункта 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Следовательно, поскольку заинтересованным лицом, обратившимся в арбитражный суд в соответствии с нормами главы 23 АПК РФ, пропущен срок такого обращения, его требования не могут быть рассмотрены арбитражным судом, а значит, само дело подлежит прекращению.
Примером такой позиции может быть Постановление ФАС СЗО от 04.11.2003 по делу № А66-2958-03. Суд кассационной инстанции указал, что «поскольку заявление Общества не содержит ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока, кассационная инстанция считает, что дело подлежит прекращению в связи с пропуском заявителем процессуального срока, предусмотренного п. 4 ст. 198 АПК РФ».
Другой пример - Постановление ФАС СЗО от 11.11.2003 по делу № А66-2962-03. Суд кассационной инстанции пришел к выводу, что «поскольку на момент подачи заявления о признании недействительным требования налоговой инспекции и рассмотрения дела в суде у Общества отсутствовало процессуальное право на обращение в арбитражный суд с заявлением, производство по данному делу в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 150 АПК РФ подлежит прекращению».
По нашему мнению, такой подход неправилен. Пропуск срока обращения в суд с заявлением о признании ненормативного акта государственного органа незаконным должен скорее быть основанием для отказа в иске, чем основанием для прекращения производства по делу, что подтверждается следующими обстоятельствами.
Отказ в иске или прекращение производства по делу
1. Как мы уже отмечали, в соответствии с пунктом 2 статьи 115 АПК РФ заявления, жалобы и другие поданные по истечении процессуальных сроков документы, если отсутствует ходатайство о восстановлении или продлении пропущенных сроков, не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми были поданы. Поэтому в случае подачи заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными с пропуском установленного срока и отказа в восстановлении такого срока, заявление подлежит возврату заявителю в соответствии со статьями 115 и 117 АПК РФ.
Однако в том случае, если суд уже возбудил арбитражное производство на основании поданного заявления, возврат заявления невозможен, поскольку в силу статьи 39 АПК РФ дело, принятое арбитражным судом к производству с соблюдением правил подсудности, должно быть рассмотрено им по существу.
2. Прекращение производства по делу на основании пропуска срока подачи заявления также неправомерно, поскольку статья 150 АПК РФ не содержит такого основания, как пропуск заявителем срока обращения в суд.
Кроме того, имеющая место практика применения в указанном случае подпункта 1 статьи 150 АПК РФ порочна и свидетельствует о расширительном толковании указанной нормы. Законодатель, по нашему мнению, имел в виду невозможность рассмотрения дела в арбитражном суде в связи с неподведомственностью дела арбитражному суду или в связи с отсутствием процессуальной правосубъектности у лица, участвующего в деле [ сноска 1 ] .
Иное означало бы возможность и обязанность суда прекратить производство по делу по указанному основанию при любых обстоятельствах, когда дело не может быть рассмотрено арбитражным судом. Например, при отсутствии нарушенного субъективного права у лица, обратившегося за судебной защитой (ведь только заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своего нарушенного права), и т. п.
Названная правовая позиция нашла отражение, в частности, в Постановлении ФАС УО от 04.08.2003 по делу № Ф09-2275/03-АК. Кассационная инстанция указала, что «пропуск срока на обжалование действий (бездействия) должностных лиц налогового органа не может являться основанием для прекращения производства по делу, поскольку ст. 150 АПК РФ такого основания не содержит».
3. Наиболее обоснованной представляется позиция председателя судебного состава ФАС МО Э.Н. Нагорной, которую она изложила в статье «О реализации части 4 статьи 198 АПК РФ» [ сноска 2 ] : «…предусмотренный п. 4 ст. 198 АПК РФ трехмесячный срок имеет материально-правовой характер, который диктует необходимость отклонить требования заявителя, не обосновавшего, почему им пропущен установленный законом трехмесячный срок».
О материально-правовом характере срока, указанного в пункте 4 статьи 198 АПК РФ, говорит и его сравнительный анализ со сроком исковой давности, определение которого содержится в статье 195 ГК РФ.
В соответствии со статьей 195 ГК РФ исковой давностью признается срок защиты права по иску лица, право которого нарушено.
Согласно пункту 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.
Следовательно, и срок исковой давности, и срок, установленный пунктом 4 статьи 198 АПК РФ, - это срок защиты нарушенных прав.
Пункт 1 статьи 200 ГК РФ определяет, что течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
Учитывая упомянутую нами норму пункта 4 статьи 198 АПК РФ, отметим, что закон связывает возможность подачи соответствующего иска или заявления не с конкретной датой наступления того или иного события (что характерно для процессуальных сроков), а с моментом, когда заинтересованное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
В то же время не следует отождествлять два указанных понятия, поскольку аналогия закона (ст. 6 ГК РФ) в данном случае неприменима. Правовая природа оспаривания ненормативных правовых актов, а также незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов, лежит в плоскости административно-публичных правоотношений, к которым в силу пункта 3 статьи 2 ГК РФ нормы гражданского права неприменимы.
В нашем случае можно лишь говорить о сходной правовой природе срока исковой давности и срока, установленного пунктом 4 статьи 198 АПК РФ, а значит, и о возможном сходстве тех правовых последствий, которые должны наступать в случае пропуска срока исковой давности и срока для подачи заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов или незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, их должностных лиц.
4. В пользу приведенного довода о материально-правовой природе срока, установленного пунктом 4 статьи 198 АПК РФ, говорит и складывающаяся практика большинства судов федеральных округов.
Так, в Постановлении ФАС СЗО от 15.12.2003 по делу № А-56-15370/03 суд кассационной инстанции указал, что «отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд правомерно исходил из того, что Обществом пропущен срок подачи заявления, установленный п. 4 ст. 198 АПК РФ, а ходатайство о восстановлении указанного срока отклонено судом».
Аналогичная правовая позиция содержится и в Постановлении ФАС УО от 28.01.2004 по делу № Ф09-5064/03-АК. Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований заявителя о признании ненормативного акта государственного органа незаконным в связи с пропуском истцом трехмесячного срока обращения в арбитражный суд.
С учетом изложенного можно считать, что рассмотренный вопрос должен быть разрешен если не на законодательном уровне, то хотя бы в информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Арбитражный процесс: Учебник/Под ред. В.В. Яркова. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003. - С. 364.
Арбитражная практика, 2003, № 10 (31).
Ключевые слова: termination of proceedings, tax office’s decision, protection of rights, filing of appeals, deadline, arbitration proceedings, прекращение производства по делу, решение налогового органа, обжалование, срок, арбитражный процесс, защита прав
