О правовом понятии фискальных сборов и порядке их установления
«Пепеляев, Гольцблат и партнеры»,
При рассмотрении ряда дел, касающихся фискальных сборов, КС РФ столкнулся с необходимостью ответить на вопрос о порядке установления этих платежей: должны ли они, как и налоги, устанавливаться только законом или же Конституция РФ допускает возможность их установления (полностью или в части) актами Правительства РФ.
Поиск ответа предполагает, что сначала необходимо найти массив признаков, позволяющих выделить сборы из совокупности фискальных платежей, определить содержание этих признаков, а затем дать конституционную оценку: являются ли эти признаки значимыми с точки зрения форм и способов правового регулирования порядка исчисления и уплаты сборов.
Конституционный Суд Российской Федерации назвал эти признаки, попытался раскрыть их содержание. Он пришел к выводу, что совокупность признаков позволяет выделить сборы как самостоятельный вид фискальных платежей. Последовал вывод о том, что сформулированные ранее правовые позиции относительно порядка установления и введения фискальных платежей распространяются только на налоги. Используя, по сути, метод исключения, суд признал допустимым снижение уровня правового регулирования сборов.
Например, в Определении от 10.12.2002 № 283-О суд указал, что патентные пошлины не обладают рядом признаков и элементов, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, не включаются в систему налогов, которая подлежит установлению федеральным законом. Поэтому, заключил суд, на них не может быть распространен критерий правомерности налоговых платежей, в соответствии с которым налоговый платеж может считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные элементы налогового обязательства определены непосредственно федеральным законом (п. 4 мотивировочной части Определения).
Аналогичные рассуждения лежат и в основе Определения от 10.12.2002 № 289-О по делу о платежах за загрязнение окружающей природной среды.
Такой подход представляется методологически неверным. Определяя свое мнение относительно порядка установления налогов, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из сущностных характеристик платежа, рассмотренных с позиции неприкосновенности собственности. С этих же позиций следовало оценить сущностные характеристики сбора и принимать решение на основе полученных результатов, а не по методу исключения: все, что не налоги, может регулироваться иначе.
Вот почему, пытаясь оценить решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам правового регулирования фискальных сборов, необходимо дать конституционную оценку характеристик сборов. Для этого необходимо точно определиться в отношении конституционного понятия «сбор».
Добровольность или принуждение?
Одно из существенных различий налогов и пошлин КС РФ видит в том, что уплата пошлины связана со свободой плательщика выбирать вариант своего поведения: он может отказаться от определенных притязаний и тогда не будет обременен платежом. Для налогов же такая возможность нехарактерна. В частности, в Определении от 10.12.2002 № 283-О суд указал, что «…уплата пошлины связана со свободой выбора: автор изобретения, полезной модели, промышленного образца, владелец товара может подать заявление на выдачу патента (свидетельства на товарный знак) и тогда будет обязан платить пошлину, а может и не претендовать на получение соответствующих прав, льгот и преимуществ, вытекающих из патента и иных документов, обеспечивающих охрану промышленной собственности» (абз. 4 п. 4).
Представляется, что такой подход не выдерживает критики.
В самом деле, есть ли свобода выбора, когда выбирать приходится между благоприятными и негативными последствиями, когда выбор предопределен условиями деятельности лица - экономическими, социальными, правовыми?
Характеризуя общеобязательность налога, Д.В. Винницкий отмечает, что она «носит универсальный характер, поскольку необходимости уплачивать налог практически нельзя избежать (на законных основаниях), не прекратив определенной деятельности или не снизив ее эффективность, то есть не устранившись до определенного предела из сферы имущественных отношений, существующих в данном обществе» [ сноска 1 ] . Возможность «устраниться из сферы имущественных отношений» справедливо не рассматривается как признак, исключающий обязательность налога. Свобода труда состоит не столько в самой возможности трудиться, сколько в возможности присваивать результаты труда. Свободный труд служит способом обеспечения достойного жизненного уровня. «Выдавливание» индивида посредством непосильных фискальных платежей из сферы имущественных отношений приводит к нарушению его права на труд.
Конституционный Суд Российской Федерации видит различие между налогом и пошлиной не столько в самой свободе выбора (которой на самом деле нет), а в правовых последствиях неуплаты того или другого платежа. Неуплата налога чревата принудительным взысканием недоимки, применением санкций. Неуплата пошлины влечет отказ соответствующего государственного органа от совершения необходимых лицу юридически значимых действий (оставление искового заявления без движения или его возврат, возврат заявления о регистрации права и т. д.). Является ли это различие сущностным, предопределяющим форму правового регулирования порядка исчисления и уплаты пошлины (сбора)?
Представляется, что нет.
Во-первых, неприменение санкций, пеней за неуплату сбора (пошлины) не означает отсутствия иных негативных последствий для неплательщика сбора.
Последствия неуплаты пошлины могут состоять в невозможности реализовать основные права, гарантированные Конституцией РФ: права на судебную защиту, права на свободную реализацию способностей, на занятие предпринимательской деятельностью и др.
Пошлина, следовательно, является фискальным барьером доступности основных прав. Такой барьер следует рассматривать как один их видов ограничения этих прав [ сноска 2 ] . Общим требованием Конституции РФ и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения прав и свобод человека и гражданина могут быть установлены только законом. Конституция РФ конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (ч. 3 ст. 55).
В некоторых случаях есть основание утверждать, что невозможность реализовать право выступает санкцией за неуплату сбора. Именно такой вывод сделал КС РФ в постановлении по делу об уплате сборов за регистрацию граждан по месту жительства: «Отказ в регистрации носит характер санкции за неуплату установленного сбора» [ сноска 3 ] .
В тех случаях когда уплата сбора сопряжена с выполнением плательщиком каких-либо обязанностей, возложенных на него законодательством, не относящимся к налоговому (например, в ситуации со взносами за техническое обслуживание транспортных средств), негативные последствия могут наступать за невыполнение этих обязанностей. Однако это обстоятельство не исключает того, чтобы признать такой платеж обеспеченным принудительными мерами. Принудительность может достигаться разными способами: установление санкций (штраф за налоговое нарушение) или через лишения, не связанные со взысканиями (ограничение доступа к праву), через наказания, предопределяемые неплатежом (штрафы за невыполнение «неналоговых» требований).
Таким образом, элемент принуждения присутствует как при установлении налога, так и при установлении сбора. Различаются лишь механизмы реализации принудительного начала платежа. При анализе налогов и сборов с позиции принципа неприкосновенности собственности этот механизм не существенен: любое принудительное лишение собственности должно регулироваться идентичным способом.
Все фискальные платежи как форма отчуждения частной собственности предполагают возможность принуждения к уплате. Различия способов и мер принуждения в совокупности с другими критериями создают массив признаков, позволяющих признать известную обособленность части фискальных платежей и выделить ее в отдельную категорию. Однако это не дает оснований говорить о различной природе налогов и сборов. Это публично-правовые обязательные платежи, они устанавливаются государством и обеспечиваются принудительными мерами.
Следует обратить внимание, что в определениях налога и сбора, данных в статье 8 НК РФ, фискальные платежи характеризуются как обязательные, а не принудительные. Принудительность - более широкое понятие. В тех случаях когда она реализуется через установление обязанностей, обеспеченных санкциями, есть основания говорить об обязательности как форме принудительности. С этих позиций налоги как платежи, обеспеченные санкциями, следует называть обязательными платежами. Сборы правильнее именовать принудительными платежами, поскольку не во всех случаях отказ от их уплаты чреват взысканиями.
Индивидуальная возмездность
Другим отличительным признаком сбора называют индивидуальную возмездность. Индивидуальную возмездность КС РФ понимает как получение плательщиком сбора в ответ на платеж возможности удовлетворить свой интерес, состоящий в приобретении каких-либо преимуществ, выгод. В Определении № 283-О суд указывает, что регистрационные мероприятия требуют дополнительных затрат государства в интересах налогоплательщика. Интерес состоит в возможности эффективно защищать свои авторские права, приобретении ряда имущественных и личных неимущественных прав (п. 4 мотивировочной части). В Определении № 284-О суд видит проявление индивидуальной возмездности платы за загрязнение в том, что после ее уплаты юридические лица и индивидуальные предприниматели получают право вести хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (п. 5 мотивировочной части) [ сноска 4 ] .
Действительно ли есть основания говорить о наличии юридической связи оснований платежа с интересами плательщика, ради удовлетворения которых он и вносит средства? Возможно ли понятие «индивидуальная возмездность» наполнить четким правовым содержанием, исключающим его произвольное толкование, основанным на учете интересов плательщика? Если мы попытаемся выявлять интересы лица, стимулирующие его к платежу, и при этом не будем оставаться в строгих юридических рамках, то придем к выводу, что такой интерес можно усмотреть в чем угодно. Интерес применительно к уплате фискальных платежей может состоять как в достижении каких-либо экономических целей (платежи за получение лицензии, вступление в наследство), так и в удовлетворении социальных, этических потребностей (уплата налога как выполнение патриотического долга) и в удовлетворении иных нужд, вплоть, например, до получения душевного комфорта. Ведь именно на этом интересе базировалась знаменитая фраза из пропагандистской компании налоговой полиции: «Заплати налоги и спи спокойно».
Давно замечено, что при уплате пошлин, как и при уплате налогов, «жизненные интересы личности и обнимающего ее публичного союза теснейшим образом сплетаются и переплетаются. Но в первом случае наряду с общими выдвигаются и специальные интересы определенных лиц и групп, интересы, которые, благодаря возможности их особого индивидуализирования, выделения и разграничения, допускают и установление специального эквивалента, «специальных» или «особых» налогов, как прежде именовали пошлины, «заместителей налогов» или « предварительных налогов с отдельных лиц» [ сноска 5 ] .
Следует принять во внимание, что сборы могут устанавливаться и вопреки интересам плательщика. И.М. Кулишер заметил, что «есть среди них (пошлин. - Примеч. автора) и такие регистрационные сборы, где не платеж установлен ради покрытия расходов по регистрации сделки, а регистрация сделки ради платежа. Регистрация многих актов вовсе не нужна или, точнее, нужна не плательщику, а казне, чтобы плательщик не улизнул от фискальных сетей. Это фиктивные пошлины, стимулирующие особый интерес тех или иных групп населения, на самом деле не существующий в природе» [ сноска 6 ] .
Иногда сборы не только не соответствуют интересам плательщика, а прямо направлены на их подавление. Пример - судебные пошлины, задача которых не столько получить средства для содержания судов, сколько поставить ограничения для сутяжничества. При небольших размерах исковых требований доля уплачиваемой пошлины выше, чем при существенных притязаниях, так что при малой цене иска пошлина выступает сдерживающим началом. «Высокие судебные пошлины вызывают сильные нарекания в финансовой науке, ибо они сильно тормозят дело правосудия. Но умеренные пошлины следует признать вполне целесообразными, ибо в противном случае суд мог бы быть завален массой излишней работы» [ сноска 7 ] .
Следует признать, что интерес в широком понимании, как получение плательщиком сбора каких-либо выгод (преимуществ), не может быть положен в основу законодательного определения сбора. Индивидуальная возмездность, понимаемая через интерес плательщика, не исключает произвольных суждений и не позволяет надежно разграничить налоги и сборы.
Важно отметить, что и законодатель отказался от ссылок на «интересы плательщиков сборов». В первоначальной редакции Налогового кодекса Российской Федерации сбор понимался как взнос, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов юридически значимых действий (ч. 2 ст. 8). Последующими редакциями определение было изменено. Установлено, что юридически значимые действия совершаются в отношении плательщика сбора (без упоминания об интересе). С.Д. Шаталов оценивает это так: «Законодатель исправил очевидную ошибку, заменив формулу “в интересах плательщиков сборов” на более корректную формулировку “в отношении плательщиков сборов”» [ сноска 8 ] .
Однако интерес можно понимать и более узко: как правовой интерес достижение позитивного юридического результата. Законодательство и решения КС РФ позволяют выявить формы такого правового интереса, то есть определить, на какие именно позитивные юридические результаты может претендовать лицо, уплатившее сбор.
Можно выделить три последствия уплаты сбора:
- получение доступа к праву;
- получение самого права;
- получение возможности реализовать право.
В первом случае юридический интерес лица состоит в реализации права, которое не может быть достигнуто или защищено иначе как на основе закона и с применением мер государственного принуждения. Право на судебную защиту не может быть реализовано помимо обращения в суд. Речь идет именно о реализации и защите, а не о приобретении прав. Право на судебную защиту гарантировано гражданам России Конституцией РФ (ст. 46), оно не является следствием уплаты сбора.
В указанных ситуациях пошлина выступает фискальным барьером доступа к праву.
Однако можно заметить, что и в отношении ряда налогов существует связь между платежом и доступом к праву. Типичный пример - налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения.
Уплата фискального сбора может быть условием получения права. В Определении от 08.02.2001 Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «Платеж за пользование природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, является обязательным платежом за предоставление государством разрешения (лицензии) на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено. Он носит индивидуально-возмездный характер и является, таким образом, по своей правовой природе не налогом, а сбором» Это сказано в пункте 4 мотивировочной части Определения.
В то же время можно привести примеры налогов, являющихся обязательными платежами за предоставление каких-либо прав. Так, ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации признается объектом обложения НДС (ст. 146 НК РФ). Уплата налога является обязательным условием выпуска товаров для свободного обращения (ст. 151 НК РФ). Сказанное относится и к акцизам (статьи 182 и 185 НК РФ).
Уплата сбора может быть сопряжена с выполнением плательщиком каких-либо обязанностей, возложенных на него законодательством. Выполнение этих обязанностей - условие реализации плательщиком определенных прав. Так, автовладельцы обязаны проводить периодический государственный технический осмотр транспортных средств. Осмотр не проводится, если автовладельцем не сделан соответствующий взнос. Без этого не выдается талон, подтверждающий возможность реализации права на управление транспортным средством. В Определении от 14.05.2002 № 88-О КС РФ оценил такой взнос как фискальный сбор.
Стоит принять во внимание, что и уплата налога также может быть условием выполнения каких-либо обязанностей. Иначе говоря, плата за «навязанные услуги» может устанавливаться в форме как сбора, так и налога. Например, Закон Российской Федерации от 18.12.91 № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» [ сноска 9 ] устанавливал налог с владельцев транспортных средств. Частью 3 статьи 6 закона было определено, что регистрация, перерегистрация или технический осмотр транспортных средств не проводятся без предъявления квитанции или платежного поручения об уплате налога.
Выделенные три формы выражения правового интереса могут служить основанием для деления сборов на виды. Но наличие правового интереса при уплате сбора само по себе не может служить критерием выделения сборов из всей совокупности фискальных платежей, разграничить сборы и налоги.
Представляется, что юридическим признаком, объединяющим все виды сборов и лежащим в основе выделения сборов как особой группы фискальных платежей, является возникновение юридического обязательства государства в ответ на платеж сбора.
Иначе говоря, индивидуальная возмездность платежа означает возникновение встречного обязательства государства перед плательщиком. Уплативший сбор получает право требовать от государственного органа или должностного лица совершения определенных юридически значимых действий, в связи с которыми внесен платеж. Отказ от исполнения или неисполнение государственным органом соответствующего действия может служить основанием для обжалования такого решения или бездействия.
Следовательно, платеж, который не предполагает возникновения встречного обязательства со стороны государства, не может считаться индивидуально возмездным и не относится к фискальным сборам. Индивидуальная возмездность предопределяет и возврат сбора в случае, когда обязательство государства остается невыполненным по причинам, не зависящим от плательщика.
С учетом изложенного представляется ошибочным вывод об отнесении платежей за загрязнение окружающей природной среды к фискальным сборам. Внесение этих платежей не порождает никаких встречных обязательств уполномоченных органов и должностных лиц в отношении плательщика. Соответственно невозможны и требования плательщика о понуждении государственного органа или должностного лица к определенному поведению, невозможен возврат платежа в случае неисполнения обязательства. Платежи за загрязнение окружающей природной среды следует отнести к налогам.
Компенсационный характер сборов
В качестве одного из основных признаков сборов КС РФ называет их компенсационный характер. Компенсационность характеризует сборы с количественной стороны. Это признак, предопределяющий размер платежа. По мнению суда, он должен устанавливаться исходя из затрат государственных органов на деятельность, в связи с которой уплачивается сбор.
В Определении от 14.05.2002 № 88-О суд указал, что затраты на проведение государственного технического осмотра транспортных средств должны возмещаться не за счет налогоплательщиков, а за счет собственников этих средств. Плата за технический осмотр «исчисляется исходя из вида конкретного транспортного средства, с тем чтобы ее размер соответствовал нормативному размеру затрат, связанных, в частности, с оплатой работ и услуг автотранспортных предприятий по проверке технического состояния транспортных средств и использованием средств технического диагностирования».
Таким образом, компенсационность в данном случае понимается в тесной связи с индивидуальной возмездностью: размер фискального платежа соответствует ценности индивидуально получаемых благ [ сноска 10 ] .
Однако далее суд указывает, что денежные средства за проведение государственного технического осмотра перечисляются на бюджетные счета субъектов федерации для финансирования затрат и развития материально-технической базы специализированных подразделений Госавтоинспекции. Значит, взносы за технический осмотр собираются с избытком, в сумме, достаточной как для оплаты мероприятий технического осмотра, так и для решения иных задач, хотя и связанных с безопасностью дорожного движения, но не отвечающих признаку индивидуальной возмездности.
Случаи, когда происходит «превышение доходов над расходами, взимание за услугу более, чем это соответствует связанным с ней расходам, прикрепление к пошлине налога, превращение пошлины в налог» описаны в финансово-правовой литературе. Такие платежи оцениваются как «в сущности, налоги» [ сноска 11 ] .
Принцип учета индивидуальной ценности услуги прослеживается и в Определении от 10.12.2002 № 283-О, где КС РФ отмечает, что «вводимые Правительством Российской Федерации ставки пошлин должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с установлением патентоспособности изобретения, полезной модели, промышленного образца, приоритета товарного знака, знака обслуживания и с предоставлением правовой охраны, соответствующей промышленной собственности» (п. 4 мотивировочной части).
В этом Определении КС РФ выдвинул помимо соразмерности требования обоснованности и справедливости ставок пошлин, не раскрыв при этом содержания этих требований. Указанные требования могли бы, вероятно, быть адресованными не столько самому размеру пошлины, сколько затратам, обосновывающим ставку. Эти затраты не должны быть излишними, неэкономичными, деятельность государственного органа по совершению юридически значимых действий не должна быть расточительной. Но эти требования могут быть рассмотрены и с других позиций. Поскольку Конституция РФ гарантирует основные права и свободы без каких-либо фискальных оговорок, то установление сборов не должно превратиться в фискальный барьер доступности этих прав и свобод. Справедливость может означать и требование обеспечить доступ к основным правам и свободам независимо от благосостояния плательщика. В судебном решении по делу Эйри от 09.07.79 Европейский Суд по правам человека решил, что отказ предоставить правовую помощь неимущей женщине, не способной оплатить судебные расходы, является нарушением ее права на доступ в судебные инстанции (справедливое публичное разбирательство) в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Европейской конвенции о правах человека [ сноска 12 ] .
Можно сделать вывод, что компенсационность пошлины не означает, что платеж обязательно должен покрывать все затраты органов публичной власти в той или иной сфере. Пример тому - ставки госпошлины, уплачиваемой за рассмотрение судами исков нематериального характера.
Иной взгляд на содержание требования компенсационности сборов отражен в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.2002 № 284-О, где рассмотрен вопрос о платежах за загрязнение окружающей природной среды. Для характеристики компенсационности суд использовал понятие «принцип эквивалентности». Эквивалентность понимается не так, как в Определениях от 14.05.2002 № 88-О и от 10.12.2002 № 283-О (эквивалентность платежа ценности индивидуально получаемых благ), а по-иному.
КС РФ указывает, что платежи за загрязнение среды представляют собой форму возмещения ущерба от вредного воздействия на природу, они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия. Помимо возмещения ущерба платежи собираются для проведения мероприятий по охране и восстановлению природы (п. 5 мотивировочной части Определения № 284-О). В данном случае платеж не сопряжен с какими-либо юридически значимыми действиями органов государственной власти в отношении плательщика, следовательно, не существует и затрат, которые эти органы несли бы для удовлетворения потребностей плательщика сбора. Таким образом, если в иных случаях требование эквивалентности понималось в неразрывной связи с требованием индивидуальной возмездности, то в данной ситуации такая связь отсутствует. Компенсационность понимается как участие в покрытии общественно необходимых затрат на охрану природы сообразно виду и объему деятельности, потенциально опасной для природы.
Следует заметить, что вредоносная деятельность в зависимости от разных факторов может причинить окружающей среде вред различного вида и объема. Данный платеж не предусматривает точного определения и исчисления фактически причиненного вреда. Размер сбора эквивалентен не вреду, а факторам, потенциально грозящим вредом. Таким образом, эквивалентность вообще не связана с индивидуальной возмездностью ни в смысле получаемого блага, ни в смысле ответственности за причиненный вред.
В данном случае так называемый «принцип эквивалентности» не имеет какого-либо особого содержания, кроме как соответствия одного показателя другому: соответствие размера платежа облагаемой базе - объему того или иного выброса, сброса и т. д.
Также можно сказать, что и налог на землю (как и любой другой налог) построен на принципе эквивалентности, ибо размер платежа соответствует площади занимаемого участка, он дифференцирован и индивидуализирован в зависимости от ценности участка и способа его использования.
Таким образом, смысл компенсационности сбора состоит не в возмещении фактически понесенных затрат органа публичной власти в индивидуальных интересах плательщика сбора, а в формировании бюджетных ресурсов для решения общественно значимых проблем сообразно степени «вины» лица в возникновении проблемы.
Компенсационность, понимаемая подобным образом, характерна и целевым налогам. Так, добыча полезных ископаемых вызывает необходимость проведения природо-восстановительных работ, работ по разведке новых месторождений. Поэтому пользователи недр уплачивают целевой налог на восстановление минерально-сырьевой базы.
Следовательно, компенсационность в подобном понимании не является индивидуализирующим признаком сборов.
Компенсационность, не предполагающая точных исчислений, является фикцией, теоретическим предположением, идеальной моделью, мало влияющей на реальные отношения. Это давно замечено исследователями налогообложения. Наука налогового права отказалась от понимания соразмерности (компенсационности, эквивалентности) сборов как сопоставления размера платежа с какими-либо затратами государства. Соразмерность понимается как основа принципиально иного подхода к определению размера платежа, чем тот, что применяется при установлении налогов. При установлении налогов учитывается способность плательщика к уплате. Налог должен быть соразмерен экономическим возможностям различных налогоплательщиков.
В отношении сборов учет платежеспособности лица не может быть определяющим, так как это ведет к нарушению принципа равенства. Поэтому при уплате сборов действует другой принцип - принцип эквивалентности (компенсационности). Он означает: за равные услуги должны взиматься равные платежи. Иначе говоря, если при определении размера налога доминирующее начало - субъект налогообложения (учитывается его платежеспособность), то при определении размера сбора доминирует объект налогообложения (учитывается характер отношений, в связи с которым возникает обязанность сделать взнос). Принцип соразмерности фискальных платежей может быть сформулирован так: для сопоставимых плательщиков должен быть одинаковый налог; в сопоставимых ситуациях должен быть одинаковый сбор.
Определение сбора
На основе выделенных признаков можно дать следующее определение сбора.
Сбор - принудительный платеж, внесение которого является условием доступа к праву, получения права или возможности реализовать право, порождающий встречное обязательство государственного органа перед плательщиком и сопоставимый с объемом и характером этого обязательства.
Предлагаемое определение отличается от приведенного в части 2 статьи 8 НК РФ [ сноска 13 ] .
Принудительность – не исключительный признак сбора. Она присуща всем фискальным платежам, которые, во-первых, устанавливаются государствам и, во-вторых, обеспечиваются установленными законом мерами. Указать на принудительность в определении сбора необходимо для того, чтобы обозначить его отраслевую принадлежность.
В то же время выбор термина «принудительный» вместо «обязательный» характеризует и отличие сбора от налога по видам мер воздействия на неплательщика. В современном законодательном определении сбора основным критерием выступает признак совершения уполномоченными органами и должностными лицами в отношении плательщика юридически значимых действий. Однако природа этих действий, их направленность и обусловленность остаются неясными. Желание законодателя определить направленность платежа выразилось в попытке дать примеры юридически значимых действий, следующих за платежом сбора (предоставление определенных прав, выдача разрешений (лицензий). Однако такое определение не отличается полнотой, допускает различные толкования, что и демонстрирует практика правоприменения. Для определения природы сбора, в том числе для понимания «его принудительного характера», необходимо указать на возможные неблагоприятные последствия неуплаты. Предлагаемое определение одновременно указывает на направленность платежа (доступ к праву и т. д.) и на принудительность (невыполнение условия закрывает доступ к праву и т. д.).
Законодательное определение не позволяет полностью уяснить характер правоотношений, возникающих между плательщиком сбора и уполномоченным органом (должностным лицом). Из предложенного определения следует, что в отношении плательщика у уполномоченного органа или должностного лица возникает обязательство, выполнение которого должно быть гарантировано законом, в том числе путем предоставления плательщику права предъявить претензию, требование.
Законодательное определение не содержит качественных характеристик сбора. Предложенная формулировка исходит из необходимости подчеркнуть различие налогов и сборов с позиции соразмерности: размер сбора сопоставим с объемом и характером возникающих отношений между плательщиком и уполномоченным органом или лицом, то есть не зависит от платежеспособности субъекта сбора. Использование термина «сопоставимый» вместо «соизмеримый» означает, что при установлении сбора не преследуется цель определить размер платежа, исходя из затрат государственных органов и должностных лиц на выполнение своего обязательства перед плательщиком, но в случае одинаковых (сопоставимых, эквивалентных) обязательств должен уплачиваться одинаковый (равный по сумме) сбор.
Винницкий Д.В. Налоги и сборы: Понятие. Юридические признаки. Генезис. - М.: НОРМА, 2002. - С. 70-71.
Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. - М.: Изд-во МНИМП, 1998. - с. 205-206.
Пункт 3 резолютивной части постановления от 04.04.96 № 9-П.
Это утверждение также спорно, поскольку право вести хозяйственную деятельность, в том числе загрязняющую окружающую среду, лицо приобретает с получением лицензии, при выдаче которой учитываются и особенности технологии производства, в том числе сбросы, выбросы и т. д.
Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. - Петроград: Книгоиздательство «Наука и Школа», 1919. - С. 55.
Кулишер И.М. Указ. соч. - С. 56.
Финансовая энциклопедия / Под ред. И.А. Блинова и А.И. Буковецкого. - М.: Госиздат, 1925. - С. 683.
Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). - Составитель и автор комментариев С.Д. Шаталов: Учебное пособие. - М.: МЦФЭР, 1999. - с. 58.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1426.
В Определении от 14.05.2002 № 88-О КС РФ не выделяет признак
компенсационности. И качественную, и количественную характеристику сбора он объединяет одним понятием - индивидуальная возмездность.
Кулишер И.М. Указ. соч. - С.55-56.
Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л., Указ. соч. - С. 205-206.
Согласно НК РФ «под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Ключевые слова: правовая природа, сбор, Конституционный Суд, установление налога, индивидуальная возмездность, компенсация, принудительный платеж
