Клуб налоговедов: правовое регулирование судебного оспаривания нормативных актов и актов официального толкования

08, Июня 2015

Правовое регулирование судебного оспаривания нормативных актов и актов официального толкования обсудили на очередном заседании Клуба налоговедов 2 июня 2015 г. (г. Москва, Библиотека ТПП РФ).

В заседании приняли участие судьи ВАС РФ в отставке, представители Минюста, Минфина, преподаватели ведущих юридических вузов, сотрудники компаний и юридических фирм.

Выбор темы для обсуждения обусловлен Постановлением от 31.03.2015 № 6-П Конституционного Суда РФ, который предписал федеральному законодателю установить особенности судебного рассмотрения дел об оспаривании писем и других актов федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), содержащих разъяснения законодательства.

С учетом ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Правительство РФ обязано внести соответствующий законопроект в Государственную Думу ФС РФ не позднее сентября 2015 г., Минюсту России поручено до 30 июня 2015 г. подготовить законопроект.

Участники встречи обсудили вопросы, которые необходимо разрешить при разработке законопроекта¹.

Первый и основной вопрос дискуссии: по каким признакам должны определяться нормативные свойства актов ФОИВ, которые формально не признаются нормативными.

В теории акт толкования не может быть нормативным актом, однако нередко под видом акта толкования ФОИВ создает новую норму права. Были озвучены различные теоретические подходы к определению сущности писем, методически рекомендаций и других подобных актов ФОИВ.

Среди признаков, свидетельствующих о нормативном характере актов ФОИВ, названы обязательность правила, неоднократность его применения и действие в отношении неопределенного круга лиц.

Об обязательности письма ФНС может свидетельствовать указание в нем на необходимость довести разъяснение до сведения нижестоящих налоговых органов, а также размещение письма на официальном сайте в разделе «Разъяснения, обязательные для применения налоговыми органами».

Замечено, что для актов органов местного самоуправления законодатель не требует государственной регистрации, достаточно доведения акта до всеобщего сведения. Может быть, по аналогии этого факта достаточно и для оспаривания писем ФОИВ?

Часто можно видеть письмо Минфина России, подготовленное по запросу налогоплательщика, тиражированное налоговыми органами на других налогоплательщиков. Распространены случаи, когда формулировки разъяснения ФОИВ используются нижестоящими органами и даже судами в обоснование решения в отношении конкретного лица, что также свидетельствует о наличии нормативных свойств разъяснения.

Также замечено, что в налоговом праве есть сферы, где «просто невозможно всё определить на уровне закона». В других странах в таких случаях специалисты соответствующего государственного органа готовят методические рекомендации (руллинги, меморандумы и т.д.) с подробными правилами.

Практикующие юристы отмечали, что обоснование позиции ссылками на письма соответствующих ФОИВ придает вес. Вместе с тем, беспокоит вопрос о профессионализме того, «кто пишет такие письма».

«Мы не должны позволять госорганам облекать нормы права в несоответствующую форму, поэтому важно позволить такие случаи оспаривать», – резюмировал один из участников.

По результатам судебного разбирательства должно приниматься одно из двух решений суда: либо о прекращении производства по делу ввиду того, что госорган дал разъяснение в рамках компетенции, либо о признании такого разъяснения недействующим. Но и решение о прекращение дела в таком случае носит позитивный характер – в нем дана оценка оспариваемому разъяснению. В ответ на это предложение было высказано мнение, что суду стоит не прекращать производство по делу, а отказывать в заявленных требованиях в связи с признанием разъяснения ФОИВ соответствующим закону.

Также обращено внимание на то, что суд, признавший акт ФОИВ недействующим, не должен сам разъяснять норму закона, заниматься нормотворчеством. Не стоит забывать, что толкование права имеет обратную силу. Нежелательной названа практика судов о признании официально разъяснения недействующим лишь по формальным основаниям (несоблюдение формы, процедуры принятия, регистрации, опубликования и т.п.), о чем свидетельствует история рассмотрения дела «Аргус-Спектр» об оспаривании методических разъяснений Федеральной антимонопольной службы.

Второй вопрос дискуссии был о том, может ли нормативный характер писем, методических рекомендаций и других подобных актов ФОИВ устанавливаться судом на стадии приема заявления (до рассмотрения по существу).

В ВАС РФ существовала практика рассмотрения дел об оспаривании писем ФОИВ, если ее перенять, то создание специального закона не потребуется – высказался один из участников. Причем «волны дел» этой категории не было, видимо налогоплательщики понимали все риски подобного обжалования.

Суд должен проверить, есть ли у госоргана компетенция по толкованию права и не расширил ли он норму права при ее толковании, но это можно установить только в ходе судебного разбирательства. На стадии подготовки дела к судебному разбирательству должны разрешаться исключительно вопросы подсудности, привлечения третьих лиц, выяснять основные позиции сторон и т.п. Но это обязательная стадия процесса и проводиться она должна с участием сторон. Хорошо бы, если бы для этой стадии подготовки в процессуальном законодательстве был предусмотрен специальный срок – предложил участник.

Вызывает опасения следующая фраза Постановления КС РФ: «В случаях же, когда разъяснения, содержащиеся в акте Федеральной налоговой службы, не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) положений налогового законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих налоговых отношений, заинтересованным лицам может быть отказано в судебной проверке такого акта в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов». Не стоит забывать и о Пленуме ВС РФ по нормативным актам², в котором предусмотрена возможность суда отказать в иске на ранних стадиях.

Требуется ли оперативная публикация заявления об обжаловании нормативного акта или акта официального толкования, например, в специальном разделе сайта суда – еще один обсуждаемый вопрос. Этот и последующие вопросы вызваны тем, что решение суда по делу об оспаривании официального разъяснения в порядке абстрактного нормоконтроля имеет значение не только для обратившегося в суд лица, но и для всех остальных участников правоотношений.

Участники единодушно признали, что с учетом принципа открытости правосудия обязанность суда оперативно публиковать поступившее заявление должна быть предусмотрена в законе. Причем технические возможности обеспечить такое требование уже есть – это система электронного судопроизводства, разработанная ВАС РФ.

Встал вопрос и об обеспечении всем заинтересованным лицам возможности вступить в дело об обжаловании авторов ФОИВ или, по крайней мере, направить свою позицию по делу.

Один из участников встречи напомнил, что в новом Кодексе об административном судопроизводстве предусмотрено право иных лиц, права, свободы и законные интересы которых затронуты решением суда первой инстанции по делу об оспаривании нормативного акта, обжаловать его в вышестоящий суд (ст. 217).

Замечено, что такая идея не нова, причем у нее довольно много как сторонников, так и противников. Следует понимать, что появление в процессе новых участников усложняет его, а значит требуется увеличение срока рассмотрения судебного дела.

Другие обсуждаемые вопросы:

какие существуют особенности рассмотрения дел об оспаривании актов официального толкования по сравнению с рассмотрением дел об оспаривании нормативных актов;
необходимо ли предусмотреть в законе возможность участия Федеральной палаты адвокатов и Торгово-промышленной палаты РФ как объединений общероссийского значения, чей статус установлен в специальных федеральных законах, в делах подобной категории;
следует ли увеличить срок рассмотрения подобных дел;
необходимы ли квалификационные требования к представителям по подобным делам, помимо наличия высшего юридического образования;
целесообразно ли введение повышенной государственной пошлины за рассмотрение подобных дел;
какие еще вопросы необходимо проработать при подготовке законопроекта.

На вопрос о том, необходимо ли закрепить требование коллегиального рассмотрения подобных дел, участники однозначно ответили «да», поскольку при единоличном рассмотрении дела велик риск судебной ошибки.

И, наконец, встает вопрос и о том, какой именно суд должен рассматривать дела этой категории. Пока, до принятия соответствующего закона таким судом является ВС РФ, а именно Судебная коллегия по административным спорам. Но насколько она готова к таким делам, если не рассматривает экономические споры?

Возможно, в законе следует закрепить оговорку о том, что обжалуемый акт ФОИВ рассматривается коллегией ВС РФ, которая рассматривает споры, схожие по сути с обжалуемым актом.

Итоги обсуждения и анкетирования, которое проведено среди участников, будут направлены в Минюст России.

¹Обсуждение Постановления проходило также на Круглом столе в рамках XII Международной научно-практической конференции «Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2014 года» 18 апреля 2015 г. (см.: http://nalogoved.ru/news/3349) и на V Научно-практической конференции Объединения корпоративных юристов «Как России победить в конкуренции правовых систем?» 26 мая 2015 (см. http://kommersant.ru/doc/2733610).

²Постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части».