О системе парафискальных платежей

4 июня 2013 г. Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел совещание, посвященное парафискальным платежам¹.

Обсуждался вопрос, нужны ли специальный закон или отдельная глава в Налоговом кодексе РФ, которые определяли бы место парафискалитетов в общей системе обязательных платежей.

Поводом послужила прошлогодняя дискуссия вокруг Основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013–2015 гг., во время которой С.Г. Пепеляев, канд. юрид. наук, главный редактор журнала «Налоговед», выразил обеспокоенность тем, что установление такого рода платежей актами неналогового законодательства приводит к размыванию, декодификации Налогового кодекса РФ. В итоге система обязательных платежей становится бесконтрольной.

С.Г. Пепеляев полагает, что это самая большая системная проблема в налоговой сфере. И если в конце 1990-х – начале 2000 гг. России удалось кодифицировать налоговое законодательство, то сейчас происходит обратный процесс декодификации. Вновь появляются налоги и сборы, именуемые иначе и вводимые отраслевым неналоговым законодательством и даже подзаконными актами.

Это болезненно сказывается и на сфере бизнеса, и на гражданах. Достаточно назвать сборы в пользу авторов, на ремонт жилого фонда. Противостоять появлению подобных платежей сложно, поскольку государству и муниципалитетам нужны дополнительные средства. А поскольку парафискальные сборы не аккумулируются в бюджете, подрываются контрольные полномочия парламента, предусмотренные статьей 57 Конституции РФ, и полномочия Счетной палаты РФ.
По мнению С.Г. Пепеляева, есть два выхода из сложившейся ситуации: либо Конституционный Суд РФ даст четкую оценку и ограничительную трактовку названной статьи Конституции РФ, либо законодатель внесет соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ. Как считает выступающий, лучший путь – это поправки в Кодекс.

В.А. Новиков, зампредседателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам и ведущий совещания, отметил, что при утверждении налоговой политики Правительством РФ налоговая нагрузка на бизнес оценивается без учета парафискальных платежей, хотя некоторые из них, например платежи операторов связи, очень существенны. Он также напомнил, что одним из отличий парафискальных платежей от налога называют их временный характер, но в нормативных актах, которыми они установлены, сроки не оговорены.

В ответ С.Г. Пепеляев указал на методологическую ошибку тех юристов, которые при квалификации платежа принимают во внимание внешние признаки. Исходить следует из сути платежа. Что такое налог? Для бизнеса налог – это расход обязательного характера, обеспеченный прямым (санкциями, ответственностью) или косвенным принуждением (недопуск к рынку). Любой платеж, обладающий названными характеристиками, является налогом, а значит, должен регулироваться налоговым законом. Причем следует законодательно закрепить важнейшие элементы налога. И только в развитие этого закона может быть принято, например, постановление Правительства РФ.

В.А. Рябоконь, директор некоммерческого партнерства «Национальное объединение лоцманских организаций», инициировавший обращение в Комитет с вопросом о законности установления портовых сборов, обратил внимание на то, что только для предприятий морского транспорта сегодня не существует методики раздельного учета доходов и расходов, а это, в свою очередь, отрицательно сказывается на их работе. В частности, ставки лоцманского сбора для негосударственных лоцманских организаций обоснованы монополистом в морских портах России – ФГУП «Росморпорт», по уставу являющимся хозяйствующим субъектом, коммерческой организацией. По мнению выступающего, ставки носят дискриминационный характер.

В квалификации портовых сборов2 нормами законов о естественных монополиях, о защите конкуренции, о морских портах и Налоговым кодексом РФ можно отметить несоответствие: в одних документах они названы сборами, в других – платой за услуги. Портовые сборы существуют очень давно, еще с петровских времен, если не раньше. И сегодня следует четко разграничить, какие портовые сборы отнести к сборам налогового характера, а какие – к плате за услуги гражданско-правового характера.

Л.И. Гончаренко, проректор, завкафедрой налогов и налогообложения Финансового университета при Правительстве РФ, обратила внимание на администрирование парафискальных платежей. Если предусмотреть их регулирование в Налоговом кодексе РФ, то налоговые органы станут контролировать эти платежи.

С.Г. Пепеляев заметил, что некоторые платежи могут по-прежнему администрироваться их сборщиками, например Агентством по страхованию вкладов.

В.М. Зарипов, руководитель аналитической службы «Пепеляев Групп», рассказал о том, к каким выводам пришли юристы «Пепеляев Групп», подробно изучившие парафискальные платежи, в том числе зарубежный опыт и исторический аспект этой темы. Исследование показало, что администрированием таких платежей могут заниматься как налоговые органы, так и другие субъекты, которым переданы публичные функции. Тем не менее за деятельностью этих субъектов, за тем, как они собирают и расходуют парафискалитеты, следует установить государственный контроль, например Счетной палаты РФ или Росфиннадзора.

Как заметил В.М. Зарипов, важно определиться с термином «парафискальный платеж». «Мы придерживаемся позиции, что это разновидность налогов и сборов, – пояснил он. – Их единственное отличие заключается в том, что они зачисляются не на бюджетные счета казначейства, а на счета, допустим, аккредитованных организаций, уполномоченных лиц». При этом отчисления операторов связи, экологические платежи, страховые взносы, поступающие на бюджетные счета казначейства, нельзя отнести к парафискальным: это налоги, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ, то есть некодифицированные налоги.

Выступающий заметил, что, несмотря на нарушения требований пункта 5 статьи 3 и пункта 6 статьи 12 НК РФ, в принципе декодификация налогового законодательства допустима, что подтвердил Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 28.02.2006 № 2-П Суд пришел к выводу, что Конституция РФ требует, чтобы налог был установлен законом, не обязательно Налоговым кодексом РФ.

Как пояснил К.И. Байгозин, замначальника Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, в упомянутом Постановлении Суд указал, что право устанавливать те или иные элементы публичных платежей органам исполнительной власти делегировано до завершения реформы законодательства о налогах и сборах. Возникает вопрос, завершена ли она, но это вопрос оценочный.

К.И. Байгозин также напомнил, что еще в 1991 г. при подготовке Постановления Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Закона РФ „Об основах налоговой системы“» Правительству РФ было предписано разработать и внести в установленном порядке на рассмотрение Верховного Совета РФ проект законодательного акта о неналоговых платежах. Однако этот документ до сих пор так и не появился.

По мнению К.И. Байгозина, часть действующих актов, устанавливающих парафискальные сборы, можно переместить в главу Налогового кодекса РФ о государственной пошлине. Так было сделано в 2010 г. со сбором за выдачу лицензий на торговлю алкогольной продукцией.

В ответ В.А. Новиков предложил Конституционному Суду РФ еще раз вернуться к рассмотрению вопроса о природе парафискальных платежей и порядке их установления.

В начале своего выступления И.В. Васильев, аудитор Счетной палаты РФ, подчеркнул, что не хотел бы вступать в теоретический спор о том, что такое парафискалитет, налог и сбор, и предложил обсудить эффективность функционирования рассматриваемых платежей, хотя по действующему законодательству они фактически никем не контролируются. По его мнению, было бы правильным законодательно предусмотреть субъектов контроля за такими платежами и срок их введения, по истечении которого решать, стоит ли продлевать взимание платежа.

В.О. Барничев, замдиректора Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России, подчеркнул, что система обязательных платежей неупорядочена и потому непонятна предпринимателям. Как правило, предприниматель знает о платежах только в сфере своей деятельности. Между тем в пункте 5 статьи 3 НК РФ говорится, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке.

Возможно, стоит внести изменения именно в Налоговый кодекс РФ, но прежде необходимо определить, будет это отдельная статья Кодекса, глава или раздел. Следует также решить, нужно ли законодательно регулировать сроки взимания таких платежей. Правильнее определять срок действия каждого конкретного сбора при его введении актом Правительства РФ, а не Кодексом или другим законом. «Мы готовы участвовать в этой работе», – заявил выступающий.

З.Б. Сабанцев, начальник отдела мониторинга банковского сектора, сводной и аналитической работы Департамента финансовой политики Минфина России, также высказался за то, чтобы внести изменения в Налоговый кодекс РФ.

А.В. Разгильдеев, главный консультант Управления публичного права Высшего Арбитражного Суда РФ, напомнил участникам обсуждения, что вопрос о разграничении налоговых и неналоговых платежей был поставлен перед Конституционным Судом РФ еще в 1998 г., когда обсуждалась конституционность платы за провоз тяжеловесных грузов. В то время Суд отмечал, что плата, когда она индивидуализирована, вносится плательщиком не как некий общий платеж, а в связи с конкретным обстоятельством, перестает быть налогом. Но впоследствии Конституционный Суд РФ вынес ряд постановлений и определений, из которых следует, что такая плата не относится и к сборам в том смысле, который ему придает статья 8 НК РФ. В итоге обсуждаемые платежи выпали из регламентации Кодекса.

Возможно, потому, что законодатель не рассматривал парафискалитеты как налоги и сборы, Конституционный Суд РФ на тот момент согласился с возможностью их существования вне Налогового кодекса РФ. Но, как представляется, пришло время законодателю сделать выбор.

Важно также экономически обосновать введение того или иного парафискального платежа. Следует понимать, для чего введен тот или иной сбор.

А.Г. Мельников, представлявший Агентство по страхованию вкладов, напомнил, что, когда готовился Закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», обсуждалась природа платежей в Фонд страхования вкладов. В результате был сделан вывод, что такие платежи не подпадают под установленные Налоговым кодексом РФ определения налога и сбора, хотя у них есть целевое назначение (для реализации публичных функций). Разработчики законопроекта тогда постарались наиболее приближенно к терминологии Налогового кодекса РФ описать эти платежи, правила их исчисления, порядок контроля.

В.М. Зарипов добавил, что все платежи можно разделить на налоги, сборы и гражданско-правовую плату за услугу. Если платеж характеризуется монопольностью (например, капитан морского порта вправе не выпустить судно из порта в случае неуплаты соответствующего платежа), он отвечает понятию сбора. Несмотря на то что сборы для выплаты компенсаций авторам предусмотрены Гражданским кодексом РФ, по всем признакам они не относятся к гражданско-правовым платежам и представляют собой налог.

Серьезная проблема заключается в выявлении и инвентаризации таких платежей. Выступающий предложил сформировать единый «пункт учета», скажем, в Минэкономразвития России, куда представители бизнеса могли бы сообщать обо всех уплачиваемых ими платежах, не предусмотренных Налоговым кодексом РФ.

Л.И. Гончаренко заметила, что, квалифицируя те или иные платежи, не стоит забывать о целевом характере сборов, иначе можно прийти в противоречие с положениями законодательства, появившимися после вступления России в ВТО.
Подводя итоги совещания, В.А. Новиков отметил, что, как показало обсуждение, проблемы в регулировании парафискалитетов действительно существуют. В связи с этим предложено создать при Комитете рабочую группу для проработки вопроса о необходимости подготовки проекта закона, упорядочивающего взимание парафискальных платежей, с тем, чтобы затем представить его на обсуждение Правительства РФ.