Телефон подписки 8-800-555-66-00

Журнал для профессионалов в налогообложении
Интеллектуальная поддержка "Пепеляев Групп"

Toll Collect и «Платон»: сложности взимания дорожного сбора частным оператором

12, Октября 2016
А. Бланкенагель,
профессор в отставке кафедры публичного права,
российского права и сравнительного правоведения юридического факультета
Берлинского университета им. Гумбольдта (ФРГ)
 
Рассматривается история введения в ФРГ дорожной платы для владельцев и водителей большегрузных автомобилей, а также связанные с этим проблемы правоприменения и судебная практика. Отмечая недоработки в механизме взимания платежа, автор находит некоторые из них и в российском варианте – системе «Платон»

Практические проблемы

В Германии система взимания платежа за использование автомобильных дорог грузовиками была введена в 1990-е гг., но в ее основе тогда лежала плата за определенное время пользования.

Решение исходить из пройденного расстояния было принято в 1998 г. В результате тендера в 2002 г. консорциум, состоящий из компании Daimler-Benz, Deutsche Telekom и французского предприятия Cofiroute, получил заказ на развитие, постройку и операционное обслуживание системы взимания этого сбора. Система должна была начать работу в сентябре 2003 г., но по техническим причинам полностью была введена только с 1 января 2005 г1

Из-за этой задержки у ФРГ возникли большие убытки: когда принимался закон о введении системы, прогнозировалось около 3–4 млрд евро годовых доходов. Именно в том, кто должен нести бремя этого ущерба, заключается первая большая проблема дела Toll Collect.

В договоре между ФРГ и Toll Collect существует клаузула, согласно которой  вместо возмещения убытков консорциум должен заплатить договорную неустойку, верхний предел которой 180 млн евро. Настоящие убытки государства из-за неполученного сбора, если взять за ориентир прогноз доходов, намного больше. В этой ситуации германские власти аргументировали свою позицию тем, что клаузула неустойки не охватывает изначальный и сознательный обман Toll Collect о его возможностях разработать, построить и вовремя ввести систему в действие. По договору все конфликты должен решать третейский суд. После формирования третейского суда Германия в 2005 г. подала иск в объеме 9 млрд евро. Пока судебное решение не принято.

Но в третейском суде находится также второе дело. Toll Collect вознаграждается за оказанные им услуги не паушально и общей суммой, а исходя из конкретно оказанных услуг по системе, урегулированной в договоре. Toll Collect, полагая, что ФРГ не выполнила обязательства по вознаграждению за оказанные услуги, подал иск в третейский суд. Требование составляет около 2 млрд евро.

Еще одной проблемой стала правомерность сбора с точки зрения правовых условий уплаты, точнее с точки зрения эквивалентности размера платежа праву пользоваться автомобильными дорогами. Эквивалентность оспаривалась одним предпринимателем (перевозчиком), который прошел все судебные инстанции вплоть до Федерального административного суда и в конце концов проиграл дело2.

Наконец, в последнее время возникла еще одна проблема. Первоначальный договор между ФРГ и Toll Collect истек в 2015 г. В соответствии с его условиями он трижды продлялся на один год. В 2018 г. должен был открыться новый тендер для выбора оператора. Но только Toll Collect обладает техническим ноу-хау для операционного обслуживания системы. Поэтому, если исходить из того, что  действующая техническая система будет использоваться и в дальнейшем, о тендере с равными шансами для всех не может быть и речи. Технические предпосылки дают Toll Collect преимущество, что не отвечает принципу равного доступа и равных условий для всех участников тендера3. Кроме того, возникла абсурдная ситуация: с одной стороны ФРГ и Toll Collect успешно и благополучно сотрудничают, а с другой – ожесточенно ведут очень дорогой спор в третейском суде. Трудно представить, что тесно взаимодействующие партнеры не в состоянии решить прошлые конфликты4.

Теоретические проблемы

Рассмотрим конституционные рамки введения дорожного сбора. Статья 74 Основного Закона ФРГ наделяет Федерацию конкурирующей компетенцией в области федеральных дорог, включая взимание дорожных сборов за использование этих дорог. Из этой нормы следует, что решение вопроса о платном или бесплатном пользовании федеральными дорогами отдается на усмотрение законодателя. Разумеется, такой дорожный сбор должен отвечать общим условиям конституционности сборов, т. е. принципам определенности правового регулирования сбора, пропорциональности и равноправия.

По планам правительства и парламента Германии, взимание сбора должно быть возложено на частного оператора, который также должен развивать техническую систему подсчета сбора, требуемого от пользователей федеральных дорог, в зависимости от пройденного расстояния, типа грузового автомобиля и степени загрязнения им воздуха.

Такая конструкция вызывала вопросы. Можно ли делегировать государственные полномочия по взиманию сборов частному лицу и если да, то каким образом и в каком размере? Каким образом должны быть переведены полученные частным оператором сборы в федеральный бюджет? Как должен выглядеть договор между ФРГ и оператором, в частности какие контрольные полномочия закрепляются за государством и каким образом обеспечивается выполнение договора частным оператором? Возможно ли такое регулирование в договоре, по которому все возникающие конфликты решаются третейском судом? Другими словами, может ли государство отказаться от собственного правосудия?5 

Все эти вопросы должны были решаться в договоре, поэтому неудивительно, что со всеми приложениями он превысил 1600 страниц.

Функционирование системы взимания дорожного сбора

Немецкая система взимания дорожного сбора работает следующим образом. Движение грузовых автомобилей фиксируется спутником посредством специального бортового устройства, которое передает ему маршрутную карту автомобиля. Контроль за правильность следования по маршрутной карте и за уплатой сбора через банковский счет осуществляется с помощью специальных стационарных рамок, так называемых мостов, которые построены через автомобильную дорогу. Они регистрируют и фотографируют при проезде грузовика число его осей и номер. После контроля и установления правильности уплаты вся полученная информация уничтожается с целью защиты личных данных6.

Кроме регистрации через специальное бортовое устройство автомобиля существуют еще другие возможности предъявления маршрутной карты, например регистрация в терминалах обслуживания или на портале Toll Collect. При этом  указываются все существенные для сбора сведения: маршрутная карта, тип грузового автомобиля и т. п.; оплата в этом случае совершается в начале проезда. Дополнительный мобильный или стационарный контроль проводится сотрудниками Федеральной службы транспортировки грузов на автодорогах (Bundesamt für Güterverkehr).

Как видно, германский Toll Collect и российский «Платон» очень похожи.

В настоящее время эффективность системы Toll Collect с тчоки зрения собираемости очень высока; она регистрирует 99% всех участников движения. К нарушителям, с одной стороны, применяются меры принудительного исполнения долга; с другой – они несут и административную ответственность за неуплату сбора. По сравнению с «Платоном» неуплата сбора не означает, что данный автомобиль (водитель, предприниматель) теряет право пользоваться дорогами.

Доходы от дорожного сбора составляют в среднем 4 –4,5 млрд евро в год; средняя оплата Toll Collect – 600–700 млн евро7. Доходы идут в федеральный бюджет и используются исключительно для строительства и содержания автомобильных дорог. Однако это не означает повышения объема финансирования федеральных дорог, потому что существующее до этого финансирование было сокращено.

Правовая конструкция сбора за использование автодорог грузовыми автомобилями

Европейские и конституционные рамки регулирования. Правовая возможность взимания дорожного сбора зависела в первую очередь от соответствующего регулирования ЕС. Евросоюз принял в 1993 г. первый вариант Директивы8, разрешающей при определенных условиях взимать дорожные сборы. В 1999 г был принят второй вариант Директивы , который был в силе во время введения дорожного сбора в ФРГ, а позже заменен действующим сегодня регулированием9.

Введение сбора – дело свободного усмотрения соответствующих стран – членов ЕС. Разница между первыми двумя и действующим вариантами заключается в том, что последний не ограничивает возможности членов ЕС требовать от пользователей возмещения расходов на постройку и поддержание в надлежащем состоянии дорог (как это устанавливается, под флагом возмещения вреда, и Россией). Вариант 1999 г. и в еще большей мере вариант 2006 г. разрешают учитывать внешние факторы, например загрязнение окружающей среды, и таким образом устанавливают в какой-то мере «стимулирующие» сборы10.

В Германии дорожный сбор регулируется федеральным законом. С точки зрения компетенции государства это не представляет никаких проблем, так как подп. 22 п. 1 ст. 74 Основного Закона ФРГ ясно и четко предоставляет Федерации такую – конкурирующую – общую компетенцию в области автомобильного транспорта и автомобильных дорог, включая взимание сборов за их использование. Указание на дорожные сборы в названной норме решает и проблему фискальной классификации этого платежа: это сбор, а не налог или какой-то другой платеж11. Первое, т. е. что платеж не является налогом, прямо вытекает из Основного Закона ФРГ: распределение компетенций в области налогов регулируется ст. 105.

В России именно квалификация дорожного платежа стала предметом нормоконтроля в Конституционном Суде РФ. Суд квалифицировал этот платеж как «обязательный публичный индивидуально-возмездный платеж компенсационного фискального характера». На наш взгляд, это не очень убедительно, поэтому мы поддерживаем Особое мнение судьи Гаджиева о том, что дорожная плата по сути является сбором12.

В Германии основные вопросы были урегулированы в законе, второстепенные – в постановлениях правительства исходя из его полномочий. Принципы правового государства и защиты основных прав гражданина требуют, чтобы такое регулирование (обложения публично-правовыми платами) было установлено законом. По крайней мере, в части определения важнейших элементов обложения. Ситуация в ФРГ здесь близка к российской, где это четко регулируется ст. 57 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении № 14-П распространил действие ст. 57 Конституции РФ также на обязательные публичные индивидуально-возмездные платежи компенсационного фискального характера, т. е. на дорожную плату.

Взимание сбора частным (юридическим) лицом. По планам правительства Германии взимание сбора должно быть возложено на частного оператора, который также должен развивать техническую систему подсчета сбора, требуемого от пользователей федеральных дорог в зависимости от пройденного расстояния, типа автомобиля и степени загрязнения им воздуха, и построить технические сооружения. Часть заказа развития и обеспечения этих сооружений с правовой точки зрения не представляла особых проблем: это обычный госзаказ, посредством которого государство находит на рынке необходимые товары и услуги.

Иначе обстоит дело с осуществлением функции взимания сбора частным (юридическим) лицом. Взимание государственного сбора – это сугубо государственная функция; сомнительной являлась возможность ее выполнения частным лицом, а в случае допустимости такой приватизации – конкретный вариант ее проведения. Оба вопроса в ФРГ догматически хорошо изучены вследствие интенсивного обсуждения в 1990-х гг. и первом десятилетии 2000-х проблемы приватизации.

Приватизируемость государственной функции взимания сбора. Приватизируемость государственной функции регулируется п. 4 ст. 33 Основного Закона ФРГ. В соответствии с этой нормой осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности. Это положение, очевидно, содержит два понятия, которые позволяют дать довольно гибкую трактовку приватизации государственных функции: речь идет об указании на «постоянную задачу», что открывает путь к временному отходу от основного принципа, и о поручении «как правило», так что подразумевается допустимость некоторых исключений.

Несколько лет назад Федеральный конституционный суд принял основополагающее Постановление по этому вопросу. Немного упрощая, можно сказать, что те государственные функции, при выполнении которых возможно применение физического насилия, ни в коем случае не могли подлежать приватизации и что все другие государственные функции, видимо, могут быть выполнены частным лицом при условии, что в зависимости от степени возможного ущемления основных прав законное регулирование должно быть достаточно определенным, а государственный надзор – широким и строгим13.

Конституционный Суд РФ еще не сталкивался с проблемой передачи частным лицам государственных функций, и Конституция РФ не содержит положений, посвященных этому вопросу. В Постановлении № 14-П КС РФ великодушно считает делегирование государственных полномочий концессией и исходит из ее допустимости14. При этом в Германии, как и в России, подразумевается, что такое делегирование должно быть установлено законом15.

Основные варианты включения частных лиц в выполнение государственных функций. Согласно германской административно-правовой доктрине и практике, частное лицо в выполнение государственных функций может включаться двумя способами: делегированием ему государственных полномочий или, наоборот, его включением в выполнение этих функций госорганом.

Настоящее делегирование государственных полномочий, т. е. делегирование права взимания сбора частному лицу, означает, что это лицо действует так, будто бы оно является государственным ведомством. Оно издает административные акты и, если закон наделяет таким полномочием, подзаконные нормативные акты. Необходимо обеспечить демократическую легитимацию как самого акта делегирования частному лицу, так и тех государственных актов, которые оно принимает. Это прямо вытекает из подп. 1 п. 2 ст. 20 Основного Закона ФРГ, по которому вся государственная власть исходит от народа и любой акт государственной власти должен быть доведен до волеизъявления народа.

Конституционный Суд РФ вследствие трактовки взимания дорожной платы как концессии не уделяет демократической легитимации много внимания, в то время как Мнение судьи Гаджиева вполне оправданно подчеркивает ее большое значение.

Конфликты между гражданином и частным лицом, выполняющим государственную функцию, решаются административными судами. Частное лицо в таких спорах выступает ответчиком. Делегирование так далеко уходящих государственных полномочий, конечно, требует правомерности их выполнения. С одной стороны, эта правомерность обеспечивается законом, который регулирует деятельность частного оператора. Но самого по себе закона, даже очень определенного, конечно, недостаточно. Законодатель должен предвидеть государственный надзор за деятельностью частного оператора; как правило, этот надзор должен охватывать правомерность и целесообразность деятельности оператора, но иногда законодатель ограничивает его лишь контролем правомерности такой деятельности16 . Кроме того, частное лицо может обязываться – в административном или нормативном акте, переносящем государственные полномочия, или в публично-правовом договоре, регулирующем подробности выполнения государственной функции, – к выполнению других обязательств. Например, к заключению договора страхования17, чтобы в случае причинения вреда деятельностью оператора гражданам-адресатам или третьим лицам ответственность не несло государство.

Второй вариант, т. е. включение частного лица в выполнение функции государственным органом, называется функциональной приватизацией. При этом функция и ее выполнение остаются государственными, но государство использует частного помощника администрации. В отличие от делегирования в этом случае частное лицо никаких административных или подзаконных нормативных актов издавать не может. Конфликты, возникающие в связи с его деятельностью, подведомственны административным судам; однако ответчиком перед гражданином является государство, а не частный административный помощник. За причинение вреда гражданину или третьему лицу частным помощником администрации отвечает государство. Частный помощник отвечает за причинение вреда только если оно  выполняло государственные функции вне участия государства – по правилам гражданского права, такие дела рассматриваются судами общей юрисдикции.

При варианте включения частного лица в выполнение государственной функции государство также обязано осуществлять постоянный надзор: при плохом выполнении оно имеет право и должно лишить частное лицо доверенной задачи. Возможность включения частного лица в выполнение государственной функции должна быть предусмотрена в законе, и федеральный закон о взимании дорожных сборов такую возможность устанавливает. Все другие аспекты сотрудничества регулируются договором (частного или публичного права18), включая обязательство частного лица выполнить условия внутренней организации.

Конструкция взимания дорожного сбора Toll Collect. Законодатель выбрал довольно сложный организационный вариант, включающий почти все элементы упомянутых моделей приватизации. Закон различает предварительное взимание сбора как нормальный вариант оплаты и последующее взимание как исключительный вариант на случай, если по разным причинам водитель не мог внести платеж до начала рейса.

При нормальном (предварительном) взимании сборов законодатель выбрал вариант функциональной приватизации19. Toll Collect в этом варианте выступает как помощник, причем довольно самостоятельный, Федерального агентства по транспорту грузов (далее – ФАТГ), он не наделен государственными полномочиями20. Исходя из правовой конструкции взимания сбора должник сам должен декларировать свой долг21. Этот долг, кредитором которого является ФРГ в лице ФАТГ, он может заплатить Toll Collect с освободительным эффектом. Такая оплата погашает долг по отношению к государству22  при условии, что Toll Collect в свою очередь обязывается безоговорочно выполнить возникшее обязательство должника сбора. Это безоговорочное обязательство регулируется договором с ФРГ.

При последующем взимании сборов законодатель выбрал вариант делегирования государственных полномочий Toll Collect. Это значит, что Toll Collect издает административный акт, обязывающий должника, который совершил свой рейс, но еще не уплатил сбор, внести его. Причину делегирования государственных полномочий в этом случае, по всей видимости, можно найти в том, что административный акт разрешает принудительное производство по уплате сбора без обращения в суд23.

Функции сбора

На основе Директивы Европейского парламента и Совета ЕС от 17 июня 1999 г. 1999/62/ЕС (№ 15 и № 18) ст. 3 Закона о взимании дорожных сборов определяет функции такого сбора. Во-первых, он должен обеспечивать вклад грузовых автомобилей, т. е. особенного типа пользователей определенных24  автомобильных дорог, в инфраструктурные расходы. Это отличает немецкий дорожной платеж от российской платы, которая тоже имеет некую инфраструктурную направленность, но считается компенсацией вреда, причиненного дорогам25. Во-вторых, функция сбора заключается в «оплате» последствий загрязнения воздуха. Очевидно, что в этом смысле сбор направлен в первую очередь на предотвращение загрязнения воздуха посредством концепции, способствующей использованию транспортными предприятиями грузовых автомобилей, у которых соотношение количества транспортируемых грузов и эмиссии вредных веществ является относительно благоприятным26. Это иллюстрируют те две основные функции, которые инструмент сбора должен и может выполнять. Основная и классическая функция: сбор является платой за предоставление государством гражданину блага или оказание услуги; в отличие от налога он характеризуется возмездностью27. Другая, относительно новая функция заключается в создании финансовых стимулов для человеческого поведения: немецкая административно-правовая доктрина говорит в этом отношении об управляющем (регулирующем) воздействии сбора28.

Дорожный сбор вызывает или скорее вызвал ряд конституционных и правовых проблем, которые показывают всю сложность его регулирования.

Конституционные проблемы: равноправие и двойное налогообложение. Оплата сбора не требуется от владельцев легковых автомобилей. Нарушает ли это принцип равноправия с учетом того, что 90% инфраструктурных расходов на дороги вызваны грузовыми автомобилями?

Конституционная доктрина равноправия исходит из того, что при законном регулировании массовых феноменов конституционно допустимы маленькие «незначительные отступления» от принципа равноправия, т. е. неравное регулирование равных феноменов, так как правовая трактовка массовых феноменов не обходится без неких грубых обобщений29. Следуя этой доктрине, можно сказать, что минимальное влияние легковых машин на дороги с точки зрения их износа является пренебрегаемым и поэтому факт, что они не должны вносить свой вклад в финансирование федеральной дорожной инфраструктуры30, не нарушает принципа равноправия.

Так звучит правовая аргументация. Политически, на наш взгляд, существуют совсем другие и совершенно очевидные причины не обременить собственников легковых автомобилей указанными расходами. Такая мера, конечно, была бы очень непопулярной. В ФРГ 44 млн легковых автомобилей, поэтому, введя такой сбор, можно разозлить больше половины избирателей. А собственники 3 млн грузовиков путем повышения тарифов на перевозки могут нейтрализовать для себя финансовое бремя.

Двойное налогообложение на первый взгляд можно усмотреть, если иметь в виду налог на энергию (бывший налог на бензин), который также является федеральным налогом и часть доходов от которого изначально тоже должна была идти на постройку и поддержание дорог. Но, с одной стороны, этой направленности на финансирование дорог на практике больше нет, а с другой стороны, довольно формально аргументируя, налог и сбор из-за безвозмездности первого и возмездности второго коренным образом отличаются друг от друга, так что вопрос двойного налогообложения не возникает31. Конституционный Суд РФ относится к запрету двойного налогообложения применительно к дорожной плате более строго. Он отрицает, что в ней есть двойное налогообложение, но в то же время допускает, что по существу дорожная плата очень близка к двойному налогообложению32.

Правомерность сбора. Вопрос правомерности сборов в немецкой административно-правовой доктрине и судебной практике административных судов глубоко изучен. Это объясняется тем, что плата за коммунальные услуги, как правило, является сбором33. В многочисленных конфликтах между гражданами и муниципалитетами по поводу правомерности требуемых от граждан сборов суть платежа была выяснена. Согласно административно-правовой доктрине и судебной практике административных судов сбор должен соответствовать следующим правовым требованиям34:

  • его взимание сбора должно регулироваться законом или нa основе закона;
  • сбор является платой за получение конкретного, предоставленного государством (или муниципалитетом) блага;
  • его рыночная ценность должна быть эквивалентна предоставленному благу; эта эквивалентность – вариант конституционного принципа соразмерности35;
  • сбор должен частично или в полном объеме покрывать возникшие у государства расходы (принцип покрытия расходов);
  • при подсчете государственных расходов можно исходить или из реальных, или из вероятных расходов.

Первые две предпосылки в случае дорожного сбора не представляют никаких проблем. Этот платеж, по крайней мере его основные аспекты, был урегулирован в федеральном законе, и очевидно, что плательщики этого сбора в обмен получают социальное благо в форме права пользования автомобильными дорогами. Факт, что раньше пользование дорогами и для грузовых автомобилей было бесплатным, не имеет значения. Доверие гражданина, надеющегося на продолжение такого пользования, не защищается36  и при регулировании платности или бесплатности публичных устройств. Отметим, что улицы по немецкому праву технически являются публичными устройствами, предоставленными государством, поэтому оно может пользоваться широким усмотрением37.

Совсем иначе дело обстоит с эквивалентностью дорожного сбора. Для основы подсчета сбора федеральное правительство заказало научное заключение (его можно найти на сайте Федерального министерства транспорта www.bmvi.de). Согласно этому документу расходы на постройку и поддержание дорог разделяются на общее число километров, пройденных грузовыми автомобилями за год; таким образом определяются средние расходы на один километр. Следующий шаг – установление различных вызывающих эти расходы факторов и того, в какой мере грузовики разных типов их причиняют. Конкретно в данном случае речь идет о стоимости постройки дорог, на что влияет длина, ширина автомобиля (здесь следует учитывать например радиус поворотов, высоту машины, что влияет например на необходимую высоту мостов), число осей и осевая нагрузка и, конечно, его вес, влияющий на прочность грунта и покрытия дорог. Учет всех этих и других данных обусловливает дифференцированный дорожной сбор, зависящий от различий типов автомобилей.

К этому следует добавить экологическую составляющую дорожного сбора, т. е. «оплату» загрязнения воздуха. Действует принцип, по которому грузовые автомобили с большим допустимом весом (выше 18 т) с экологической точки зрения более предпочтительны: они меньше загрязняют воздух.

Правомерность дорожного сбора предполагает правильное соотношение двух его функций: оплаты инфраструктурных расходов и предотвращения загрязнения воздуха. Однако с точки зрения судебного контроля правомерности дорожного сбора правильный баланс этих двух функций не является большой проблемой: суды здесь предоставляют законодателю широкое усмотрение. В изначальных вариантах ст. 4 Закона о взимании дорожного сбора конкретная система различных сборов регулировалась постановлением правительства.

На практике размер дорожного сбора был предметом судебной проверки, которая дважды прошла во всех инстанциях системы административных судов38. Истец, собственник грузового автомобиля весом меньше 12 т, т. е. «маленького грузовика», подал иск в суд, утверждая, что соотношение сбора для маленьких и больших грузовиков не было оправданным в отношении износа дорог, причиненного этими типами автомобилей. Первый раз Федеральный административный суд удовлетворил иск на основании того, что Правительство Германии, регулируя систему дорожного сбора, не допустило усмотрения в вопросе различия сбора для грузовиков до 18 т с одной стороны и выше 18 т – с другой. Постановление удивило многих специалистов, потому что, отрицая усмотрение центральной власти в этом деле, Федеральный административный суд пришел в противоречие с собственной практикой39. Правительство Германии в ответ на это решение инициировало регулирование системы сборов в самом законе, даже с обратной силой40. После этого, признав усмотрение законодателя, суд прекратил дело.

Заключение

Невозможно не заметить недоработки в системе взимания дорожного сбора (дорожной платы) как в Германии, так и в России.

С одной стороны, уместность сбора представляет большую проблему. Российский подход, при котором эта плата трактуется как гражданско-правовая компенсация за износ дорог, кажется нам неубедительным: если речь идет о финансировании износа, непонятно, почему не все причинители вреда несут ответственность.

С другой стороны, эти недоработки связаны со сложностью действующих технических систем (или, может быть, с технической неготовностью операторов). Однако удивительно, что сегодня в России возникли те же проблемы, что испытывала ФРГ в 2003 и 2004 гг.

Но самая главная проблема – это, очевидно включение частного оператора в процедуру взимания сбора. Надежда на то, что таким образом государственная функция будет выполняться более эффективно и дешево, только отчасти оправдывается. Проблема, на наш взгляд, заключается в том, что для задач такого объема не существует настоящего рынка со многими претендентами, с настоящей конкуренцией. На рынке с одним или двумя монополистами, который или которые к тому же близки к государству или, тем хуже, к государственным элитам, трудно собирать плоды передачи частному оператору государственных функций.


1 Walter S. Die Lkw-Maut in Deutschland. Berlin, 2012. S. 87.
  См.: постановления Федерального административного суда (далее также – ФАС) от 4 августа 2010 г. 9 C 6.09; Высшего административного суда земли Северный Рейн Вестфалиа от 26 июня 2009 г. 9 A 2054/07. ФАС передал дело обратно в нижестоящую инстанцию, так как он решает только вопросы права, а не вопросы фактов. Высший административный суд земли Северный Рейн Вестфалия принял второе Постановление от 25 октября 2012 г. Az. 9 A 2054/07. См. также: Определение ФАС от 16 мая 2013 г. Az. 9 B 6.13.
2  Вокруг «Платона» начиная с тендера также разгорались скандалы – см.: Нехайчук Ю. Издержки от «Платона» почти сравнялись с выгодой от него // Ведомости. 2015. 24 декабря. URL: http://www.vedomosti.ru.
3  С точки зрения Toll Collect, чем дольше конфликт не решается третейским судом, тем дольше можно не выполнять требование ФРГ о возмещении убытков.
4  Общая позиция следующая: в принципе решение публично-правовых конфликтов третейскими судами допустимо, но такие суды, получая свои полномочия от сторон договора, ограничены в возможностях. Например, ограничения государства из принципа правового государства или из бюджетных принципов переносятся на третейский суд по правилу римского права: „Nemo plus juris transferre potest quam ipse habet“. По этой проблеме см.: Nolte J. Die Eigenart des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Tübingen, 2015. S. 547; Stumpf C. A. Alternative Streitbeilegung im Verwaltungsrecht. Tübingen, 2006. S. 10; Möller K. H. Echte Schiedsgerichtsbarkeit im Verwaltungsrecht. Duncker & Humblot, 2014. S. 61.
5  Технически возможно и получение других личных данных, необходимых, например, для обеспечения общественной безопасности или уголовного преследования. Но закон это запрещает в целях защиты личных данных – см.: ст. 9 Закон о взимании дорожных сборов.
6  Очевидно, как было отмечено в № 23 за 2016 г. журнала „Der Spiegel“, Toll Collect получает еще больше денег из-за очень нетранспарентной системы «премий за особые достижения».
7  Директива Совета ЕС от 25 октября 1993 г. 93/89/ЕЭС.
8  Директива Европейского парламента и Совета ЕС от 17 июня 1999 г. 1999/62/ЕС.
9  Директива Европейского парламента и Совета ЕС от 17 мая 2006 г. 2006/38/ЕС.
10  Walter S. Op. cit. S. 112, Anm. 524.
11  Подробнее см.: Walter S. Op. cit. S. 107.
12  См.: Мнение судьи Г. А. Гаджиева к Постановлению от 31 мая 2016 г. № 14-П (далее – Постановление № 14-П). Судья Гаджиев вполне обоснованно требует адекватного и точного наименования публично-правовых платежей.
13  См.: Постановление Федерального конституционного суда от 18 января 2012 г. 2 BvR 133/10.
14  Великодушие КС РФ частично объясняется и оправдывается тем, что, исходя из конструкции российского законодателя, плата служит возмещению вреда, причиненного автомобильным дорогам, и поэтому конституционным судом и не классифицируется как сбор. Иными словами, сомнительность конструкции заложена уже в законе, которому КС РФ следует в своей интерпретации.
15  В ФРГ это постоянная судебная практика не только Федерального конституционного суда, но и административных судов всех уровней. См.: Постановление Федерального конституционного суда от 18 января 2012 г. 2 BvR 133/10 с указаниями на богатую судебную практику.
16  Выбор варианта зависит от степени ограничения основных прав гражданина, по отношению к которым частное лицо выполняет государственные функции.
17  См.: ФАС, BVerwG, Vol. 137. S. 377.
18  Договор между ФРГ и Toll Collect был смешанным: он содержал элементы частного права, например заказ на развитие и строительство технической системы взимания сбора, и публичного права, например регулирование всех прав и обязательств по взиманию сбора.
19  Предложение второе § 1 ст. 8 Закона о взимании дорожных сборов гласит: «Оператору может быть поручено последовательное взимание дорожного сбора в тех случаях…» Предложение первое § 3 ст. 4 очевидно открывает возможность функциональной приватизации; сомнительно толкование этого положения как разрешающего также делегировать государственные полномочия: этот вопрос был предметом спора в третейском суде. Положения названного Закона показывают определенную законодательную неопределенность, но сегодня превалирует позиция о том, что здесь речь идет только о функциональной приватизации.
20  В споре, рассмотренном третейским судом, правомерность выбора варианта функциональной приватизации была предметом довольно интенсивной дискуссии. Представители Toll Collect поставили вопрос: не взимает ли оператор на самом деле этот сбор как государственный орган, но без получения соответствующих и нужных государственных полномочий? С юридической точки зрения, если Toll Collect не был наделен необходимыми государственными полномочиями, то, когда система еще не работала по техническим причинам, он из-за правовой невозможности все равно не мог бы взимать сбор, так что ни о каком возникновении финансового вреда у ФРГ не могло быть и речи.
21  См.: § 4 ст. 4 Закона о взимании дорожных сборов. Это очень распространенный принцип в сфере налогового права в ФРГ. Подоходный налог физических и юридических лиц также объявляется путем самодекларирования.
22  См.: § 6 ст. 4 Закона о взимании дорожных сборов.
23  С. Вальтер не называет никаких причин этого (см.: Walter S. Op. cit. S. 485).
24  Вначале сбор взимался за пользование только скоростными автомобильными трассами; потом, в 2012 г., под это обязательство подпали и пользователи других автомагистралей с четырьмя полосами; в настоящее время идет подготовка к тому, чтобы охватить сбором все федеральные трассы. Интересно, что причиной их включения является не избежание пользования перевозчиками или владельцами транспортных средств платными дорогами, а повышение доходов, за счет которы должны обеспечиваться необходимые и очень высокие инвестиции в инфраструктуру.
25  Теоретически это означает, что в России постройка новых дорог не может финансироваться из этой дорожной платы, потому что иначе ни о каком возмещении вреда не может быть и речи. Практически же ввиду российского гибкого подхода к исполнению законов это, конечно, не будет проблемой.
26  На практике это поощряет пользование большими грузовиками. Отметим, что в ФРГ дорожный сбор действительно способствует переходу к использованию более габаритных грузовиков.
27  Немецкое понимание сбора, по крайней мере на первый взгляд, более широкое, чем российское, ограничивающее действия государственного органа, за которые гражданин платит сбор, «совершением юридически значимых действий»; если понимать это дословно и узко, то плата за коммунальные услуги, такие как вода, электричество, вывоз мусора и т. п., не является сбором.
28  Kirchhof F. Die Höhe der Gebühr. Berlin, 1981; BVerfGE 97, 332; BVerfGE 93, 319. Такая функция, конечно, может быть у любых публичных платежей, особенно у налогов – см.: BVerfGE 84, 239/274; BVerfGE 93, 121/147. При этом управление человеческим поведением может быть главной или дополнительной целью налогового закона – см.: BVerfGE 55, 274/299; BVerfGE 98, 106/118.
29  См.: абз. 58 Постановления Федерального конституционного суда от 15 января 2014 г. 1 BvR 1656/09.
30  Кроме этого, утверждение, что они не вносят свой вклад в финансирование дорог, не совсем правильно. Налог на автомобили, который каждый собственник машины обязан заплатить, служит финансированию дорог, только не федеральных: этот налог идет в бюджеты земель; из-за этого проблема двойного налогообложения применительно к налогу на автомобиль отсутствует.
31  Walter S. Op. cccit. S. 240.
32  См.: п. 3.3 и 3.4 Постановления № 14-П. В любом случае позиция КС РФ о том, что совокупность налогов и других публично-правовых платежей не должна оборачиваться чрезмерным обременением гражданина и разрушать предпосылки осуществления основных прав, убедительна и соответствует немецкому запрету «душащих налогов». См.: абз. 51 Постановления Федерального конституционного суда от 15 января 2014 г. 1 BvR 1656/09.
33 Муниципалитеты имеют возможность и право организовать предоставление своих услуг и в рамках гражданского права, но в большинстве случаев они выбирают режим публичного права, при котором плата за услугу технически будет сбором.
34  Walter S. Op. cit. S. 114.
35  Принцип соразмерности (ст. 55 ч. 3 Конституции РФ) российский конституционный суд также распространяет на дорожную плату (см.: п. 2 Постановление № 14-П). Немецкий подход заключается в том, что конституционный принцип соразмерности приспосабливается к особенностям государственных сборов, интегрируя, например, рыночную стоимость услуг в понятие эквивалентности (Lischke A. Tauschgerechtigkeit und öffentlich-rechtlicher Vertrag. Duncker & Humblot, 2000).
36  Под мнимым обратным эффектом норм подразумевается вариант, когда закон отменяется на будущее и гражданин теряет социальное благо, которым он пользовался в прошлом. По этой проблеме см.: BVerfGE 13. S. 261/271; BVerfGE 18. S. 135/142; BVerfGE 30. S. 392/401. Из недавней практики Федерального конституционного суда: BVerfGE 109. S. 133/181.
37  Tакое мнение также поддерживает Конституционный Суд РФ – см.: п. 2 Постановления № 14-П.
38  Соответствующие постановления и определения административных судов: определения ФАС от 4 августа 2010 г. 9 C 6.09, от 16 мая 2013 г. Az. 9 B 6.13; постановления высшего административного суда земли Северный Рейн-Вестфалия от 26 июня 2009 г. 9 A 2054/07, от 25 октября 2012 г. Az. 9 A 2054/07.
39  Более подробно см.: Blankenagel А. Die Entmündigung des Verordnungsgebers, in: Allgemeines Verwaltungsrecht / P. F. Bultmann, K. J. Grigoleit, J. Kersten. München, 2014. S. 127 f.
40  См., например: BVerwG (ФАС), Neue Zeutschrift für Verwaltungsrecht 1983. S. 612/612; Burrack M. Die Verfassungsmäßigkeit von Heilungsgesetzen, – am Beispiel der Heilung rechtlich fehlgeschlagener Zweckverbandsgründungen in Brandenburg und Sachsen-Anhalt 2001.
 
Ключевые слова: «сбор» – «парафискальные платежи» – «Германия»
мне тут нравится
24713

Отзывы

Тестовый текст для блока отзывы

Отправить отзыв

Пожалуйста, введите ваше имя, электронный адрес и напишите отзыв. Мы обязательно прочтем ваш отзыв и, если он окажется интересным, опубликуем его на нашем сайте в разделе "тратата"

Ваше имя
Ваше эл. адрес
Ваш отзыв
Правовая база