Партнерство в налоговой  сфере: миф или реальность?

И.В. Цветков,

Постоянное совершенствование форм предпринимательской деятельности и неуклонно набирающий темпы процесс глобализации мировой экономики вынуждают налоговые органы всех стран искать более эффективные пути и способы взаимодействия с многочисленной армией налогоплательщиков и их налоговых консультантов

Международный опыт построения партнерских взаимоотношений в налоговой сфере

Либерализация торговли, капитала и рабочей силы, прорывы в области коммуникационных технологий, новые модели построения бизнеса и управления деловыми операциями все более затрудняют контроль соблюдения налогового законодательства в каждой стране.

Данное обстоятельство признано Организацией экономического сотрудничества и развития в сентябре 2006 г. и зафиксировано в ее Декларации, принятой в рамках третьего форума Организации по налоговому администрированию, больше известной как «Сеульская декларация».

Декларация послужила своеобразным толчком в изучении и обобщении опыта стран – участников ОЭСР по построению эффективной модели взаимоотношений в налоговой сфере.

Первоначально инициированное ОЭСР исследование было нацелено на изучение роли налоговых консультантов, поскольку именно в них многим виделась основная причина так называемого «агрессивного налогового планирования».

Однако довольно быстро исследователям стало ясно, что проблема обеспечения налоговой дисциплины кроется не только, да и не столько в налоговых посредниках. Корни этой проблемы – в самой системе взаимоотношений между налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами.

Промежуточные результаты исследования были обсуждены на прошедшей в ноябре 2007 г. в Брюсселе Конференции Европейской конфедерации налоговых консультантов. Итоговый Отчет исследовательской группы был представлен на четвертой встрече Форума ОЭСР по налоговому администрированию, которая прошла в Кейптауне 10–11 января 2008 г.

Основной вывод проведенного по инициативе ОЭСР исследования заключается в необходимости отказа от одностороннего характера взаимоотношений между налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами и установления между ними цивилизованных партнерских отношений. В иной системе взаимоотношений обеспечить эффективное функционирование налоговой системы в настоящее время чрезвычайно затруднительно.

Опыт многих стран мира (Ирландия, Швейцария, Нидерланды, США) доказал справедливость данного вывода. Именно система партнерских взаимоотношений оказывается самой эффективной в деле налогообложения, поскольку дает всем ее участникам такие выгоды, которые лучше всяких угроз и репрессий заставляют их действовать в желаемом для общества и экономики направлении:

– у налоговых органов появляется реальная возможность обеспечить эффективный контроль соблюдения налогоплательщиками требований действующего налогового законодательства при существующих ограниченных ресурсах для проведения такого контроля;

– добросовестные налогоплательщики получают предсказуемость налогообложения бизнеса, решая сложные вопросы налогообложения в открытом диалоге с налоговыми органами, не опасаясь быть обвиненными в налоговом мошенничестве или получении необоснованной налоговой выгоды. Возникающие налоговые споры в данной системе взаимоотношений улаживаются не в силовом, а во внесудебном порядке, что очень выгодно и налогоплательщикам, и налоговым органам;

– налоговые консультанты превращаются в важное связующее звено между налоговыми органами и налогоплательщиками, существенно повышая конечную результативность их взаимодействия и снижая при этом обоюдную рабочую нагрузку.

Можно утверждать, что в партнерской системе взаимоотношений образуется синергетический эффект, значительно превышающий простую сумму эффектов деятельности каждого из субъектов, действующих самостоятельно. В результате налоговая система при минимуме ресурсов на ее содержание обеспечивает максимальную эффективность налогового контроля, никоим образом не снижая деловую активность и экономическую свободу в стране, что, в свою очередь, создает необходимые условия и предпосылки для бурного экономического роста.

Анализ подходов к построению системы взаимоотношений в налоговой сфере

Почему же партнерская модель взаимоотношений в налоговой сфере столь результативна и отчего она востребована добросовестными налогоплательщиками (а их у нас подавляющее большинство)?

Для ответа на данный вопрос необходимо проанализировать функциональные характеристики известных обществу подходов к построению системы взаимоотношений в налоговой сфере.

Мировой опыт знает всего три таких подхода: с позиций силы, права и интересов.

Подход с позиции силы

Суть подхода с позиции силы заключается в том, что государство в лице уполномоченных органов активно использует различные механизмы принуждения налогоплательщиков к максимальной уплате налогов, жестко подавляя при этом любое недовольство с их стороны за счет перевеса в силе. Здесь имеется в виду не физическая сила, а сила государственного аппарата.

Для налоговых органов такой подход дает относительно успешное решение задачи собираемости налогов. Вместе с тем такому подходу присущи и негативные черты:

– резко снижается деловая активность налогоплательщиков, что неизбежно влечет снижение конкурентоспособности экономики страны, отставание темпов ее роста от экономик ведущих стран мира;

– нарушаются нормальные взаимоотношения между налоговыми органами и налогоплательщиками, порождая среди первых коррупцию, а у вторых – желание обмануть чиновника налогового ведомства и впоследствии ему отомстить;

– требуется очень много ресурсов для налогового контроля, что может привести к их истощению;

– провоцируется применение нечестных способов взаимодействия как со стороны налоговых органов, так и со стороны налогоплательщиков.

Сказанное делает данный подход самым неэффективным и опасным. Его отличительная черта – явное или скрытое пренебрежение чиновников правовыми нормами и регламентами, порождающее коррупцию и произвол.

Подход с позиции права

Второй подход – с позиции права – выражается в построении соответствующих взаимоотношений на основе строгого соблюдения всеми участниками действующих норм, регламентирующих их права и обязанности. При возникновении правовых споров основная роль в их разрешении отводится независимому суду.

Указанный подход более справедлив и предсказуем, нежели первый, однако опыт показывает, что этот подход изначально предполагает определенное правовое противостояние и довольно часто разрушает нормальные отношения между налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами. Нередко правовое разрешение имеющихся разногласий, напротив, провоцирует эскалацию конфликта.

Для современной рыночной экономики такая система контроля имеет два главных недостатка: во-первых, она поощряет нечестность налогоплательщиков и создает культуру мнимого, притворного договора, что является проявлением так называемого агрессивного налогового планирования, и, во-вторых, данный способ контроля заметно охлаждает желание предпринимателей прибегать к правовым механизмам разрешения возникающих бизнес-споров, в результате чего формируется благодатная почва для коррупции и теневой экономики.

Подход с позиции интересов

Третий подход к построению взаимоотношений в налоговой сфере – с позиции интересов – предполагает не просто соблюдение их участниками действующих норм законодательства, а ставит во главу угла достижение на основе закона справедливого баланса частных интересов налогоплательщиков и публичных интересов государства и общества.

Взаимоотношения в данном случае строятся на основе принципа сотрудничества, которое исключает формальный подход к применению норм налогового законодательства. Сотрудничество (или партнерство) в налоговой сфере предполагает честное доведение налогоплательщиками до сведения налоговых органов всех имеющих значение для налогообложения обстоятельств их бизнеса. Взамен налогоплательщики имеют возможность получить от налоговых органов подробные разъяснения по вопросам исчисления и уплаты налогов, а также справедливое налогообложение и гарантии от преследования за возможные просчеты и ошибки, допущенные налоговыми органами, а также вследствие негативного изменения судебной практики. Сотрудничество предполагает взаимные консультации и нацеливает стороны на внесудебное урегулирование (именно урегулирование, а не разрешение!) возникающих налоговых споров.

В Отчете исследовательской группы роли досудебного урегулирования налоговых споров придается особое значение.

Построение взаимоотношений в налоговой сфере в России

Для России партнерская модель выстраивания взаимоотношений в налоговой сфере является абсолютно непривычной. Исторически сложилось так, что налоговые взаимоотношения сторон в нашей стране строились и строятся по сей день на основе принципа власти–подчинения. Это некий переходный вариант между вышеописанными подходами на основе силы и на основе права.

В то же время необходимость коренной перестройки системы взаимоотношений в налоговой сфере осознается российскими властями. По крайней мере такой вывод следует из содержания «Основных направлений налоговой политики в Российской Федерации на 2008–2010 годы», где указывается на необходимость «приближения конструкции российской налоговой системы к образцам лучшей международной практики», «изменения культуры и идеологии отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками». Добросовестные российские налогоплательщики и налоговые консультанты в свою очередь также выражают готовность к партнерству в налоговой сфере.

Однако на практике все, к сожалению, обстоит иначе. Об этом красноречиво свидетельствуют статистические данные работы арбитражных судов.

Практические результаты введения апелляционного обжалования решений налоговых органов

Как известно, с 1 января 2007 г. была введена процедура апелляционного обжалования налогоплательщиками решений налоговых органов. Ее целью являлось улучшение качества внесудебного рассмотрения жалоб налогоплательщиков.

К сожалению, данных о результативности работы апелляционных комиссий в системе налоговых органов автору найти не удалось. Но официальная статистика ВАС РФ дает основание считать эти результаты удручающими.

Так, в 2007 г., когда действовала процедура апелляционного обжалования, количество рассмотренных арбитражными судами дел об обжаловании ненормативных правовых актов налоговых органов не только не уменьшилось, но и увеличилось примерно на 8% (56 816 – 2006 г.; 60 135 – 2007 г.). Возрос также процент удовлетворения требований налогоплательщиков (73% – 2006 г.; 76% – 2007 г.).

Конечно, ни о каком правовом подходе налоговых органов к отношениям с налогоплательщиками при такой статистике говорить не приходится. В этой связи следует серьезно задуматься, имеет ли смысл при таком отношении налоговых органов к праву вводить со следующего года обязательную досудебную процедуру урегулирования налоговых споров?

Некоторые выводы

Что же необходимо для скорейшей трансформации сложившихся в России налоговых отношений в партнерскую модель взаимоотношений?

Во-первых, следует подумать над законодательным закреплением в статье 3 НК РФ принципа сотрудничества как основополагающего принципа взаимоотношений между налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами.

Во-вторых, необходимо обсудить возможность более широкого использования предварительных соглашений о налогообложении между налоговыми органами и налогоплательщиками. Такие соглашения являются эффективным правовым средством профилактики налоговых нарушений и конфликтов.

Ключевые слова: полномочия налогового органа, права налогоплательщика, налоговый спор, досудебное урегулирование