К юбилею налоговой системы России

05, Декабря 2011

В.Г. Пансков,
государственный советник налоговой службы 1 ранга,
докт. экон. наук, профессор, заслуженный экономист России

С 17.02.1992 по 06.06.1992 – первый заместитель руководителя Государственной налоговой службы РФ
С 17.02.1992 по 06.06.1992 – первый заместитель руководителя Государственной налоговой службы РФ

20 лет назад, в декабре 1991 г. был принят пакет первых российских налоговых законов, которыми, по сути, был заложен фундамент современной налоговой системы Российской Федерации. «Первые лица», которые приняли непосредственное участие в ее становлении, поделились с нами своими воспоминаниями

Принятие Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и других законов о налогах проходило в страшной спешке. С 1 января 1992 г. страна переходила на рыночные рельсы, и без сформированной системы налогов сделать такой решительный шаг было практически невозможно.

Откровенно говоря, новая система была подготовлена в течение нескольких недель и практически была скопирована с западной, прежде всего – германской модели.

Все понимали, что принятый в декабре 1991 г. Закон несовершенен, но лучше иметь хоть какую-то налоговую модель, чем не иметь никакой.

Оглядываясь назад, можно только удивляться, как этот Закон мог работать, его и налоговым-то назвать нельзя. Он носил настолько рамочный характер, что почти все вопросы исчисления и уплаты налогов, налогового контроля решались налоговой службой.

К 1 января 1992 г. Государственной налоговой службой РФ (далее – Служба, Госналогслужба, ГНС России) были утверждены инструкции по каждому налогу, практически параллельно шло формирование налоговых органов.

В основном на работу в Госналогслужбу приходили специалисты из Минфина России, региональных и местных финансовых органов.

Это были прекрасные специалисты в области государственных доходов, но практически не знавшие принципов работы в рыночных условиях.

На их плечи легла тройная нагрузка: с первого же дня работы в новых условиях необходимо было обеспечивать деньга-ми государственную казну, разбираться в возникавших каждый день сложных вопросах налогообложения, доводить най-денные ответы до налогоплательщиков, дополнять и изменять инструкции.

Но, пожалуй, в самом трудном положении оказались именно налогоплательщики, которые должны были в весьма сжатые сроки не только изучить новые налоги и правила игры, но еще и уследить за многочисленными поправками порядка исчисления и уплаты этих налогов, которых к началу 1992 г. насчитывалось 43 (!).

Сейчас трудно поверить, но тогда поправки в налоговые документы могли быть внесены письмами и даже телеграммами Службы.

Не было не просто отработанной, а практически никакой системы доведения нормативных актов до налогоплательщиков.

А незнание законов, как известно, не освобождает от ответственности…

Я пришел на работу в Госналогслужбу в начале 1992 г. на должность первого заместителя руководителя, а возглавлял ее в то время мой хороший знакомый по совместной работе в Минфине СССР Игорь Николаевич Лазарев.

Естественно, что у меня, как и у большинства работников налоговых органов, не было практических навыков работы в рыночных условиях – пришлось не только учиться на ходу, но и, в свою очередь, учить, разъяснять сотрудникам налоговых органов и налогоплательщикам дух и букву налоговых нормативных актов.

Мы в то время практически не сидели в кабинетах – ездили по стране, собирали огромные совещания с работниками, где разбирали наиболее сложные вопросы. Там же в коллективных спорах рождались поправки в инструкции.

В первые годы существования налоговой системы ГНС России утвердила более тысячи различных изменений и допол-нений в инструкции.

Но количество вопросов росло как снежный ком, и мы стали практиковать совещания-семинары руководящих налоговых работников с налогоплательщиками, где отвечали на их многочисленные вопросы.

Ответы наших сотрудников становились руководством к действию для налогоплательщиков, и они зачастую ссылались на них в спорах с налоговыми инспекторами.

ПЕРВЫЕ НАЛОГОВЫЕ ЗАКОНЫ РОССИИ

- Закон РФ от 06.12.1991 № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость»;
- Закон РФ от 07.12.1991 № 1998-1 «О подоходном налоге с физических лиц»;
- Закон РФ от 12.12.1991 № 2023-1 «О налоге на операции с ценными бумагами»;
- Закон РФ от 12.12.1991 № 2025-1 «О налогообложении доходов банков»;
- Закон РФ от 12.12.1991 № 2020-1 «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения»;
- Закон РФ от 13.12.1991 № 2028-1 «О налогообложении доходов от страховой деятельности»;
- Закон РФ от 13.12.1991 № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий»;
- Закон РСФСР от 20.12.1991 № 2069-1 «О подоходном налоге с предприятий»;
- Закон РФ от 20.12.1991 № 2071-1 «Об инвестиционном налоговом кредите»;
- Закон РФ от 27.12.1991 № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций»;
- Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Вспоминаю один из таких семинаров, который проходил в кинотеатре «Октябрь» на Новом Арбате (тогда – проспект Калинина).

Собралось более 600 бухгалтеров, и у каждого – множество вопросов, от ответа на которые для некоторых зависело очень многое. Никаких вступительных речей: вопрос – сжатый конкретный ответ. И так несколько часов при огромной ответственности за каждое слово, «выкручиваться» нельзя.

Порой приходилось честно отвечать, что ответа нет, еще нужно подумать.

Потом мы старались или письменно ответить конкретному налогоплательщику, или поправить и дополнить соответствующую инструкцию.

Прошедшие 20 лет – в историческом аспекте слишком малый отрезок времени – вместили огромный объем работы.

Современную российскую налоговую систему даже нельзя сравнивать с той, первой. Но без нее не было бы ни Налогового кодекса РФ, ни четкой системы налогообложения, ни достаточно цивилизованных отношений государства и налогоплательщиков.

Д.Г. Черник,

государственный советник налоговой службы 1 ранга,
действительный член РАЕН, докт. экон. наук, профессор

С 01.06.1990 по 1999 г. – начальник Государственной налоговой инспекции по г. Москве

С 1999 по 2001 гг. – заместитель Министра по налогам и сборам РФ

Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», действительно, имел огромное значение. С самого начала и вплоть до 1999 г., когда начал постепенно, по частям, вступать в силу Налоговый кодекс, этот Закон был главным законодательным актом как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов.

Чтобы понять его значение, надо вернуться в 90‑е гг., когда стала создаваться налоговая служба страны. С 1 июня 1990 г. приступила к работе Государственная налоговая инспекция по г. Москве, которую мне было поручено возглавить. На тот момент она состояла лишь из одиннадцати сотрудников, а уже к 1 июля 1990 г. в 33 районах начали действовать налоговые инспекции.

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЫ РФ
(с сайта ФНС России – www.nalog.ru)

- 1990 г. – в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 24.01.1990 № 76 Приказом Минфина РСФСР от 06.03.1990 № 50л.с. в составе Министерства финансов создана государственная налоговая инспекция.
- 1991 г. – Указом Президента РФ от 21.11.1991 № 218 образована самостоятельная Государственная налоговая служба РФ.
- 1998 г. – Указом Президента РФ от 23.12.1998 № 1635 ГСН России преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам.
- 2004 г. – Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 в ходе административной реформы по оптимизации функций органов исполнительной власти МНС России преобразовано в Федеральную налоговую службу.

Работа начиналась в условиях практически полного отсутствия налогового законодательства, методик и налоговых спе-циалистов. Во всяком случае, ни один ВУЗ не готовил специалистов по налогам и сборам. Учебные заведения включились в работу уже позже.

В налоговые инспекции пришли сотрудники из финансовых управлений местных Советов. Финансисты из подразделений государственных доходов составили первый «костяк» налоговых инспекций. Но количественно их было слишком мало для организации полноценной налоговой службы, да и специфика новой работы им была недостаточно знакома.

Если раньше это была работа государственных служащих с государственными предприятиями, то теперь абсолютное большинство предприятий и организаций имели другую форму собственности: частные предприятия, акционерные общества закрытого и открытого типа, товарищества с ограниченной ответственностью, совместные предприятия с иностранным капиталом и т. д.

Приходилось одновременно решать ряд разноплановых задач. Самое главное – обеспечивать контроль за бесперебойным поступлением налогов. Но наряду с этим надо было еще и создавать методику работы, подбирать и обучать кадры, перенимать друг у друга крупицы накопленного опыта (перекрестный метод обучения).

Налоговая служба, помимо финансистов, комплектовалась также специалистами из инженерного состава предприятий, где в тот момент началась безработица. Они привнесли в работу налоговых органов много нового.

Скоро в налоговых инспекциях стала остро ощущаться нехватка юристов – важно было правильно выстроить процедуру взаимоотношений с налогоплательщиками, появились судебные споры. Юристы, пришедшие в налоговую службу, заняли в ней достойное место.

Серьезные проблемы создал введенный в 1992 г. НДС. Разработчики Закона об НДС¹ делали упор именно на него, ведь доходы от налога на прибыль были минимальными. Никто не знал, как применять этот Закон. В итоге – по всей стране огромные штрафы по результатам налоговых проверок и никаких реальных поступлений в бюджет.

В Москве мы поступили иначе – в течение первого квартала вместо проверок подготовленные налоговые инспекторы, среди которых я бы особенно выделил Надежду Степановну Чамкину², собирали огромные залы налогоплательщиков, в первую очередь бухгалтеров, где объясняли, что такое добавленная стоимость и как считать НДС. Налог от московских налогоплательщиков стал поступать в бюджет.

Огромную работу проделал аппарат ГНС России во главе с Владимиром Васильевичем Гусевым. Закон об основах налоговой системы в РФ оказался как нельзя более кстати. Он создавался на базе зарубежного опыта, но вобрал в себя и первые итоги практической работы российских налоговых органов на тот момент. На его основе стали появляться законы об отдельных видах налогов, была создана трехзвенная налоговая система, обеспечивающая финансовыми ресурсами различные уровни власти, а также система федеральных, региональных и местных налогов. Одновременно была подтверждена четкая вертикаль налогового администрирования.

Здесь надо отметить плодотворную работу в законодательных органах Александра Петровича Починка и Сергея Дмитриевича Шаталова.

А.П. Починок,

главный государственный советник налоговой службы

1990–1993 гг. – народный депутат РСФСР

С 16.04.1997 по 01.08.1997 – руководитель
Государственной налоговой службы РФ

С 25.05.1999 по 2000 г. – министр по налогам и сборам РФ.

Моя работа в налоговой службе началась неожиданно. Анатолий Чубайс пригласил меня в Белый дом и сказал, что надо возглавить Службу. Только я собрался вступить в дискуссию о преимуществах работы в Госдуме, как он взял трубку прямого телефона и доложил: «У меня Починок, он согласен». После этого сказать было нечего.

1997 г. – время заката дикого капитализма. В очереди за зачетами стояли ночами, пышно расцветали схемы возврата НДС. Налоговые органы только набирали силу – катастрофически не хватало помещений, оборудования, зарплата была мизерной. Именно тогда пришлось вводить новую форму – честно говоря, у многих сотрудников не было средств купить приличный костюм. Старая синтетическая форма с галстучком на резинке была некрасивой. Как-то главу московской налоговой инспекции Дмитрия Черника перепутали с начальником дороги и спросили, можно ли отправлять поезд.

ДЛЯ ИНФОРМАЦИИ

В первый год работы Московской налоговой инспекции на учет было поставлено 187 тыс. налогоплательщиков-организаций (до 1990 г. их было порядка 2,5 тыс.).

Первое штатное расписание Московской налоговой инспекции включало 1 400 сотрудников (через несколько лет – более 7 тыс.).

Новая форма оказалась удобной, и ее с удовольствием носили, пока страна и люди не стали жить богаче.

Важно было также обеспечить максимально возможное число звезд на погонах, чтобы областной начальник налоговой инспекции занимал достойное место в иерархии должностных лиц региона. Поэтому я поручил Евгению Бушмину согласовать классический военный вариант погон. Когда он договаривался с налоговой полицией, то его спросили: «А почему на погонах руководителя четыре звезды (у главного налогового полицейского было три)?» В ответ: «Пять не поместилось».

Обществу нужен был сигнал: надо платить налоги! Именно тогда появился знаменитый слоган – «Заплати налоги и спи спокойно!». Мы провели встречу со звездами эстрады. Настроение людей стало меняться. На концерте в День российской милиции мне понравился рапорт Филиппа Киркорова о том, что он все налоги заплатил.

В 1999 г., уже в МНС России, главной задачей стала отмена зачетов. Поступления в бюджет стали быстро расти, и налоговую службу стали забывать – во всяком случае, количество упоминаний в СМИ резко снизилось.

В.И. Волковский,

докт. соц. наук, профессор, академик РАЕН, заслуженный юрист РФ, генерал-лейтенант

Работал в органах государственной безопасности.
К моменту принятия части первой НК РФ (1996–1998 гг.) – первый заместитель директора Федеральной службы налоговой полиции РФ

20 лет – это расцвет молодости, открываются прекрасные возможности для совершенствования. Налоговая служба, созданная для контроля за поступлением налогов в казну, свою основную функцию выполняет, но хотелось бы видеть более четкую работу по взаимодействию с налогоплательщиками, которая бы предполагала разъяснительную работу и профилактические меры.

Как бы ни усложнялась экономика, и ни модифицировался Налоговый кодекс РФ, человеческий фактор всегда будет иметь первостепенное значение в налоговой политике. От того, насколько развита в стране налоговая культура, зависит процветание общества. Воспитывать эту культуру – тоже обязанность налоговых органов. Важно при этом сохранять кадровый потенциал.

Еще существенный момент – в 90-е г. при Госналогслужбе было создано Главное управление налоговых расследований (ГУНР), был перенят опыт зарубежных налоговых служб. Как показала практика, это оказалось крайне важным в стране с рыночной экономикой.

Иногда действие обычных методов возвращения государству неуплаченных налогов и других обязательных платежей – налоговых проверок, финансовых ревизий и т. д. – оказывается неэффективным. Нечистые на руку предприниматели (не хочу адеть настоящих предпринимателей), проявляя редкую изобретательность, используют всевозможные методы ухода от налогов. Поэтому появление новых статей в Уголовном кодексе РФ с учреждением структуры, подобной ГУНР, поможет созданию благоприятного правового климата для исполнения налогового законодательства.

А сотрудники ГУНР, помимо выявления нарушений налогового законодательства, могли бы защищать работников налоговых инспекций, как это было раньше. Ведь не секрет, что пришедшие с налоговой проверкой женщины-инспекторы порой вынуждены выслушивать брань и угрозы.

Однако всегда нужно помнить, что главная задача налоговой службы – не посадить и наказать, а сделать все – в рамках закона, разумеется, – чтобы налоговая система функционировала без сбоев.

¹ См.: Закон РФ от 06.12.1991 № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость».

² В настоящее время Н.С. Чамкина – начальник Управления налогообложения ФНС России.