Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ

16, Июня 2017

Тенденции законотворчества и конституционного правосудия по вопросам налогообложения

Способен ли КС РФ предотвратить революцию налогоплательщиков? С этого вопроса началась работа конференции.

СОБЫТИЕ:
XIV Международная научно-практическая конференция, 21–22 апреля 2017 г., юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова

ОРГАНИЗАТОРЫ:
журнал «Налоговед», юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, Школа права «Статут».

Экспертная поддержка – «Пепеляев Групп».

К обсуждению предложено более 20 докладов в рамках 10 тематических сессий.

Полный отчет с фотографиями см. на сайте «Налоговеда» в рубрике «Встречи налоговедов».

Тенденции законотворчества и конституционного правосудия по вопросам налогообложения

К.А. Сасов, ведущий юрист «Пепеляев Групп», канд. юрид. наук, пояснил, почему вопрос возник: если народ не допущен к принятию решений, он будет бунтовать, о чем свидетельствует и российская, и мировая история. Так, приняв иное решение по делу «Платона» (Постановление от 31.05.2016 № 14-П), Конституционный Суд РФ, возможно, предотвратил бы многочисленные протесты водителей «большегрузов». «Выглядит странно, – заметил К.А. Сасов, – вывод Суда о том, что плата конституционна, при наличии в решении восьми положений (мер), которые Правительство РФ и законодатель должны учесть и доработать. Суду надо проявлять бо´льшую принципиальность», – заключил он.

В.И. Крусс, зав. кафедрой теории права Тверского государственного университета, профессор, докт. юрид. наук, выступил оппонентом: налоговое право если где и существует, то в решениях Конституционного Суда РФ. Самое главное – это понимание сущности фискально-экономических обязанностей. Принятое Конституционным Судом РФ решение по делу «Платона» вполне обоснованно.

А.В. Реут, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, канд. юрид. наук, остановилась на понятии и основных элементах концепции налогового законопроекта. Определение КС РФ от 11.10.2016 № 2152-О обнажило проблемы. «Мы не понимаем, что такое концепция законопроекта и зачем она нужна», – заметила она, хотя, по ее словам, очевидно, что концепция нужна и для применения уже принятого закона.

Правотворческие органы по-разному подходят к процедуре разработки акта.

РАЗНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Для депутатского законопроекта достаточно указать в пояснительной записке причины принятия новых норм и их цель.

При разработке правительственного законопроекта «в необходимых случаях» может появиться его концепция в виде отдельного документа.

Растет количество налоговых законов, притом что их качество низкое¹. Работа с текстом законопроекта совместно с экспертами и научным сообществом, возможно, изменила бы ситуацию. Выступающая предложила случаи, когда концепция законопроекта в виде отдельного документа обязательна (см. текст на полях). Понятие концепции законопроекта стоит включить в Регламент Госдумы и установить обязанность ее разработки при изменении текста законопроекта ко второму чтению. При отсутствии концепции законопроект должен быть возвращен субъекту законодательной инициативы.

КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА
Концепция законопроекта обязательна в случаях:
- разработки нового закона, регулирующего отношения, не урегулированные ранее;
- разработки закона, отменяющего ранее действующий полностью или на две трети;
- сомнений в необходимости концепции законопроекта;
- изменения сути регулирования (вводится новый налог или обязательный платеж, меняются принципы налогообложения, на налогоплательщиков возлагается новая обязанность или мера ответственности).

Правовые основы противодействия налоговым злоупотреблениям

По словам Е.В. Шайхутдинова, зам. председателя Арбитражного суда Челябинской области, канд. юрид. наук, хотя в НК РФ термина «добросовестность» нет, его часто используют при определении обязанности по уплате налога, при установлении ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах и при оценке налоговой выгоды. Нужны критерии оценки добросовестности. Возможно, их определит КС РФ?

А.В. Кушниренко, судья Арбитражного суда Магаданской области, назвала налоговую выгоду юридической фикцией, поскольку из НК РФ и ГК РФ вытекает презумпция добросовестности участников правоотношений. Каждый раз при рассмотрении налоговых споров суды «занимаются творчеством», но не могут обеспечить единообразия практики. Практика постоянно меняется на противоположную, что не создает стабильности и доверия к власти. «Все неясности должны толковаться в пользу налогоплательщика, поскольку в нашем случае на законодательном уровне вопрос не урегулирован», – сделала вывод выступающая. У практиков есть вопросы и по термину «должная осмотрительность», в законе не определено, что это.

М.Г. Раскин, председатель Коллегии адвокатов «Раскин и партнеры» (Казань), добавил, что, используя категорию «необоснованная налоговая выгода», суды вслед за налоговыми органами переводят публичную ответственность на другое лицо. Но взыскание необоснованной налоговой выгоды – это не мера ответственности, которая к тому же возможна только по закону. Нарушается при этом и принцип неотвратимости наказания. КС РФ надо четче определить границы толкования в судебных решениях. Недопустимо, чтобы решение суд мотивировал только ссылками на постановления пленумов высших судов, которые не могут быть даже обжалованы в КС РФ.

По мнению С.Г. Пепеляева, главного редактора журнала «Налоговед», канд. юрид. наук, модератора конференции, понятию «налоговая выгода» не должно быть места ни в законодательстве, ни в практике. КС РФ должен исключить из своих актов этот термин, не применимый к односторонним публичным отношениям.

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

А.В. Брызгалин, руководитель группы компаний «Налоги и финансовое право» (Екатеринбург), канд. юрид. наук, «Болезни роста или патология развития? Несколько основных проблем налогового права, достойных внимания Конституционного Суда РФ». Проявления правовой реальности:

- отход от формальной определенности права и переход к общим категориям («по понятиям»);
- казуистика («исходя из конкретных обстоятельств дела», «из совокупности представленных обстоятельств»);
- «перегруз» оценочных категорий и административного усмотрения; налоговые льготы становятся самым конфликтным институтом правоприменения;
- умаление судебной практики (невозможность обжаловать в СКЭС ВС РФ судебные решения по мотивам их противоречивости);
- потеря ориентиров в целеполагании правоприменения.

Соотношение налогово-правового и гражданско-правового регулирования

С.Г. Пепеляев предложил оценить Постановление КС РФ от 24.03.2017 № 9-П: может ли признаваться обогащением недоплаченный налог (в виде имущественного вычета по НДФЛ), то есть непонесенный расход? По его мнению, КС РФ некритично применил гражданские механизмы в налоговом праве, что приводит к разрушению принципов, на которых основана компетенция государственных органов².

А.А. Артюх, партнер юридической компании Taxology, остановился на пределах применения гражданско-правовых институтов к налоговым отношениям³. Нужно ли было КС РФ изобретать новые механизмы взыскания недоплаченного налога или достаточно тех, что предусмотрены в гл. 14 НК РФ; каковы последствия принятого КС РФ решения?⁴ Он напомнил об отказном Определении КС РФ от 10.11.2016 № 2561-О – о том, что налоговую недоимку можно взыскать только с применением налоговых мер. Оправдание действий государства благими целями, такими как «право на исправление ошибки», говорит о кризисе налоговой компетентности КС РФ, подвел он итог.

Платежи за проезд

Е.В. Тарибо, начальник Управления конституционных основ публичного права КС РФ, канд. юрид. наук, рассказал о том, как шла подготовка Постановления КС РФ по «Платону». Среди прочего разграничивались платеж в систему «Платон» и плата за тяжеловесные транспортные средства⁵ по объекту, предмету, целям введения.

В отношении критики текстов решений КС РФ, в частности резолютивной части, в которой все чаще встречаются оговорки, он пояснил, что подход Суда начал меняться еще с 2006–2007 гг. и соответствует общемировой тенденции сохранения закона с закреплением в акте конституционного суда определенного толкования.

По мнению Ф.С. Погорелого, магистранта юридического факультета СПбГУ, весь прошедший после появления Постановления КС РФ по «Платону» год царит правовая неразбериха. Ситуация противоречит федеральному законодательству и Бюджетному кодексу РФ. Докладчик выразил недоумение: зачем создавать дублирующие функции, если они уже закреплены в бюджетном законодательстве? Очевидно, что неурегулированный институт права приносит еще больший вред, чем несправедливый институт.

Понятие налога и налоговая система

Х.В. Пешкова, профессор Центрального филиала Российского государственного университета правосудия (Воронеж), докт. юрид. наук, обратила внимание, что на подходы КС РФ непосредственное влияние оказывает политика государства. На этом фоне появляется все больше особых мнений судей КС РФ к принятым им решениям. Как науке, преподавателям найти научное обоснование и объяснять студентам меняющиеся позиции Суда? После того как страховые платежи были включены в НК РФ, должны ли меняться подходы КС РФ к оценке их правовой природы?

Альтернативный подход к пониманию сути налоговых отношений в свете американской правовой доктрины представила Т.Д. Братко, налоговый консультант (Санкт-Петербург). За российскими налогоплательщиками признается только обязанность уплачивать налог, а за государством – только право требовать исполнения этой обязанности. Считается, что встречных прав и обязанностей в этих правоотношениях нет. За рубежом иная ситуация: у получателя дохода (государства) есть обязанность обеспечивать правильность расходования полученных средств. Такое право должно появиться у российских налогоплательщиков, считает выступающая. Вместе с тем КС РФ пока воздерживается от рассмотрения этого вопроса, ссылаясь, к примеру, на то, что установление налоговых льгот – прерогатива законодателя.

НАЛОГИ И ПРАКТИКА КС РФ

Налоговые жалобы составляют примерно 1% всех поступающих в Суд жалоб. Во многих странах органы конституционного контроля вообще не занимаются налоговыми вопросами.

ТАМОЖЕННЫЕ ПЛАТЕЖИ

А.А. Артемьев, доцент Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования Финансового университета при Правительстве РФ, канд. экон. наук, по мотивам Определения КС РФ от 24.11.2016 № 2519-О представил доклад «Конституционные аспекты возложения обязанностей по уплате таможенных платежей на покупателей товаров на внутреннем рынке».

НДС в свете конституционно-правовой практики

Вопросы обложения НДС не теряют актуальности. Четыре доклада в этой сессии тому подтверждение:

Р.Р. Галияхметов, старший юрист «Пепеляев Групп» (Санкт-Петербург), «Что такое принцип равенства в налоговом праве, или Чем отличаются подпункты статьи 149 НК РФ?»;
И.А. Хаванова, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, докт. юрид. наук, «Иностранные организации как особые субъекты: алгоритмы исполнения налоговой обязанности»;
Ю.С. Мирзоев, генеральный директор Национальной юридической компании «Митра» (Краснодар), «Подлежит ли начислению штраф по статье 122 НК РФ как мера ответственности за излишне возмещенный налог (Определение КС РФ от 10.03.2016 № 571-О)?»;
Е.А. Глухов, руководитель Управления налоговой практики «АрДиАй Консалтинг», «Налоговый вычет инвестиционного НДС: недостаток правовой определенности».

Не всегда после появления позиции КС РФ по тому или иному вопросу споры на практике прекращаются. Часто Суд не анализирует схожие с рассматриваемыми по жалобе отношения и не прогнозирует, как на них отразится принятое им решение. Не дал КС РФ пока и однозначной оценки практики привлечения к ответственности налогоплательщика за неуплату налога в случае его излишнего возмещения. Правильно было бы, если бы законодатель предоставил налогоплательщику срок для возврата необоснованно полученной из бюджета суммы возмещения.

Налоги на имущество и доходы

О рассмотрении КС РФ жалоб в связи с включением объектов недвижимости в перечень, по которому имущество облагается налогом по кадастровой стоимости, рассказал К.И. Байгозин, зам. начальника Управления конституционных основ публичного права КС РФ. «Такие жалобы поступают с 2015 г., и пока Суд не нашел правовой неопределенности в этом вопросе», – уточнил он.

Выделяется на общем фоне Постановление КС РФ от 05.07.2016 № 15-П о праве органов местного самоуправления оспаривать решения комиссий по оценке объектов недвижимости, не относящихся к муниципальной собственности. Суд подтвердил право муниципалитетов защищать свои интересы при существенном снижении кадастровой стоимости (в рассмотренном КС РФ деле снижение было в 15 раз). Остается вопрос об определении существенности.

О.О. Журавлева, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, канд. юрид. наук, предложила обсудить Определение КС РФ от 20.12.2016 № 2801‑О по вопросу реализации принципа равенства обложения сборами в отношении сособственников имущества. Суд не согласился с заявителями, сославшись на дискрецию законодателя. Налоги и сборы должны вводиться не только по определенной процедуре, но и определенным субъектом – следует поддержать подход КС РФ в данном деле, сделала вывод выступающая. Она положительно оценила приведение Судом мотивов принятия решения: это позитивно для понимания правоприменителем.

Институт пени в налоговом праве

По мнению О.И. Лютовой, доцента кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия (Нижний Новгород), канд. юрид. наук, тема вновь стала актуальной: с 1 октября 2017 г. вступит в силу дифференцированный подход к начислению пеней⁶. Пени все больше походят на меру ответственности, чем на обеспечительный платеж, значит, при их установлении должны учитываться смягчающие обстоятельства: все то, что предусмотрено при наложении штрафа. По сути рост размера пеней – это обход объявленного Президентом РФ моратория на повышение налоговых платежей. Обновленная природа пеней требует оценки КС РФ с точки зрения защиты прав налогоплательщиков⁷.

М.В. Юзвак, налоговый консультант, канд. юрид. наук, предложил обсудить вопрос, насколько обоснованно в налоговых спорах снижать размер пеней⁸. Суды общей юрисдикции, снижая размер пеней, ссылаются на Постановление КС РФ от 13.12.2016 № 28-П о принципах справедливости и соразмерности, об учете личных обстоятельств и влиянии взыскания на конституционные права лица. Арбитражные суды этого не делают. По мнению докладчика, недопустимо снижать пени в конкретном индивидуальном споре. Такое решение за законодателем. Внедрение гражданских институтов в налоговое право – очень рискованное дело.

Ответственность физических лиц за недоимки организаций

Е.Г. Васильева, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (Краснодар), канд. юрид. наук, проанализировала практику взыскания с бенефициаров недоимки компаний, уклоняющихся от налоговых обязательств, и указала на нецелесообразность введения в налоговые правоотношения гражданско-правового регулирования.

К. Демейер, старший налоговый адвокат NautaDutilh (Брюссель), рассказал об опыте Бельгии и заметил, что нормы гражданского кодекса страны применяются, только если нет специальных норм в налоговом и корпоративном кодексах.

По общему правилу директор не может отвечать за налоговые долги компании. Несмотря на это, как и в России, в Бельгии налоговая администрация пытается привлечь директора к ответственности, доказывая его противоправное поведение. Но суды указывают налоговым органам на применение для взыскания недоимки ненадлежащих инструментов: есть же уголовное преследование.

ОПЫТ ГЕРМАНИИ
Тест на конституционность:
- наличие у выбранного средства легитимной цели;
- пригодность выбранного средства для достижения цели;
- востребованность, то есть невозможность добиться поставленной цели меньшими средствами (с меньшим ущербом);
- соразмерность: негативные последствия выбранного средства не должны перевешивать предполагаемую пользу.

По итогам двухдневной работы участники конференции разработали проект Резолюции, которая после обсуждения и доработки будет направлена в КС РФ и опубликована в журнале «Налоговед».

Традиционно по материалам выступлений готовится сборник статей «Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации»⁹.

¹ См., например: Пепеляев С.Г. Не до мух // Налоговед. 2016. № 12. С. 4–5.

² Подробнее см.: Пепеляев С.Г. Субъективно-объективное решение // Налоговед. 2017. № 5. С. 4–7.

³См. также: комментарий А.А. Артюха к статье Разгулина С.В. Конституционный Суд РФ о взыскании налоговой задолженности // Налоговед. 2017. № 5. С. 69–71.

⁴ См.: письмо ФНС России от 04.04.2017 № СА-4-7/62652@.

⁵Введена Постановлением Правительства РФ от 26.09.1995 № 962.

⁶Новая редакция ст. 75 НК РФ вводится в действие Федеральным законом от 30.11.2016 № 401-ФЗ.

⁷См. также: Лютова О.И. О правовой природе налоговых пеней // Налоговед. 2017. № 6. С. 21–27.

⁸ Подробнее см.: Юзвак М.В. О незаконченности института пени в налоговом праве // Налоговед. 2017. № 5. С. 35–45.

⁹ Размещается в Научной электронной библиотеке www.elibrary.ru.