Налоговое администрирование и контроль крупнейших налогоплательщиков в странах СНГ

Задача повышения эффективности налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков часто решается не только благодаря разработке для них особых процедур налогового учета и контроля, но и посредством выделения или создания соответствующих специализированных структур в системе налоговой администрации. Опыт стран с переходной экономикой показывает, что создание таких подразделений дает положительные результаты с точки зрения улучшения соблюдения налогового законодательства крупнейшими налогоплательщиками и повышения результативности работы налоговой службы. Особые правила налогового администрирования и контроля крупнейших налогоплательщиков действуют в большинстве стран СНГ. Рассмотрим опыт некоторых из них.

Опыт Азербайджанской Республики

В 2004 году выплаты крупнейших государственных налогоплательщиков Азербайджана составили 40,2% доходной части государственного бюджета [ сноска 1 ] .

Порядок централизованного учета крупнейших налогоплательщиков Азербайджанской Республики аналогичен порядку учета предприятий со специальным налоговым режимом и урегулирован в пункте 33.7 Налогового кодекса Республики [ сноска 2 ] . Необходимо отметить, что в утвержденных Кабинетом министров Азербайджанской Республики правилах централизованного учета крупных налогоплательщиков [ сноска 3 ] также фактически воспроизведены соответствующие нормы национального Налогового кодекса.

Централизованный учет крупнейших налогоплательщиков и предприятий со специальным налоговым режимом ведут налоговые органы, определяемые соответствующим органом исполнительной власти. На централизованный учет ставятся и все филиалы, представительства и иные хозяйствующие субъекты (объекты) этих налогоплательщиков.

Идентификационные номера присваиваются крупнейшим налогоплательщикам в общем порядке. При этом в случае, если налогоплательщик был поставлен на налоговый учет по месту нахождения, а затем отнесен к числу крупнейших, то при постановке на централизованный учет его идентификационный номер сохраняется.

Централизованный учет крупнейших налогоплательщиков и предприятий со специальным налоговым режимом ведет налоговый орган, установленный Министерством налогов Азербайджанской Республики. В централизованном порядке предприятия, отнесенные к крупнейшим налогоплательщикам, ставят на учет в январе следующего года после налогового года, в котором принято решение о постановке их на централизованный учет.

Ежегодно до 15 мая Министерство налогов Азербайджанской Республики принимает решение о снятии с учета по месту нахождения и постановке вновь на учет в централизованном порядке предприятий, отнесенных к крупнейшим налогоплательщикам, или о снятии их с централизованного учета.

Опыт Республики Казахстан

В соответствии с приказом председателя Налогового комитета Министерства финансов Республики Казахстан [ сноска 4 ] Управление администрирования и мониторинга крупных налогоплательщиков является структурным подразделением Налогового комитета. Управление действует под общим руководством председателя комитета. Управление возглавляет начальник управления, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом председателя комитета.

Основные задачи управления:

• организация и проведение налогового контроля крупнейших налогоплательщиков;

• проведение электронного мониторинга налогоплательщиков республиканского и регионального уровней;

• анализ динамики поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджет от крупнейших налогоплательщиков;

• создание и внедрение информационной системы мониторинга крупнейших налогоплательщиков;

• проверка правильности применения цен в международных деловых операциях крупнейших налогоплательщиков;

• разработка методологии контроля за применением трансфертного ценообразования;

• экспертиза обоснованности возмещения НДС, изменение сроков исполнения налогового обязательства по уплате налогов крупнейшим налогоплательщиком;

• организация и проведение проверок крупнейших налогоплательщиков;

• администрирование контрактов на недропользование и участие в экспертизе налоговых режимов контрактов на недропользование;

• оказание практической помощи налоговым органам в организации электронного мониторинга и аудита крупнейших налогоплательщиков.

Управление осуществляет в том числе функции сбора и анализа данных налоговой отчетности налогоплательщиков, подлежащих мониторингу, а также контроль за обоснованностью и порядком формирования крупнейшими налогоплательщиками затрат на себестоимость продукции; цен приобретения сырья, материалов и услуг; цен реализации продукции на экспорт и на внутреннем рынке; отнесения в зачет НДС по приобретенным товарам и предъявленных к возмещению.

Сотрудники управления имеют право привлекать налоговые органы к проводимым контрольно-экономическим мероприятиям.

Опыт Кыргызской Республики

Порядок определения перечня крупнейших налогоплательщиков, подлежащих налоговому администрированию Управлением по контролю за крупными налогоплательщиками Комитета по доходам при Министерстве финансов Кыргызской Республики (УККН), утвержден приказом министра финансов [ сноска 5 ] .

При определении критериев отбора крупнейших налогоплательщиков используются данные налоговых деклараций, расчетов, бухгалтерской отчетности, отчетов о внешнеэкономической деятельности; информация, полученная по результатам налоговых проверок, в том числе сведения о планируемой экономической деятельности налогоплательщика.

Перечень крупнейших налогоплательщиков формируется на основании следующих критериев:

• годового объема реализации товаров (оказанных услуг, работ);

• объема начисленных за год налогов и обязательных платежей;

• стоимости собственных активов (минус обязательства).

Критерии рассматриваются применительно к основному виду деятельности. В случае если налогоплательщик ведет несколько видов деятельности, из которых ни один не превышает 50% общего объема, то критерий отбора определяется по совокупности объемов всех видов деятельности применительно к порогу, предусмотренному для торгово-посреднических организаций.

В перечень крупнейших налогоплательщиков могут быть включены хозяйствующие субъекты, экономические показатели которых отвечают хотя бы одному из установленных критериев.

Перечень крупнейших налогоплательщиков, подлежащих налоговому администрированию УККН, утверждается Министерством финансов Кыргызской Республики по представлению Комитета по доходам. Внесение в этот перечень дополнений и изменений может происходить только до начала отчетного календарного года.

О включении налогоплательщика в перечень Комитет по доходам обязан его официально оповестить.

Субъекты, включенные в перечень крупнейших налогоплательщиков, должны администрироваться УККН в данном качестве не менее двух лет независимо от последующих результатов их экономической деятельности и изменения показателей, являющихся критериями отбора.

Опыт Республики Молдова

Впервые о необходимости отдельной службы по работе с крупнейшими налогоплательщиками говорилось в Меморандуме МВФ, подписанном Молдовой в 1996 году. В нем МВФ обязывал Правительство Молдовы улучшить процессы администрирования сбора налогов, в том числе и за счет работы с крупнейшими налогоплательщиками.

До создания отдельной структуры всю работу с этой категорией налогоплательщиков вели территориальные налоговые службы. Формирование отдельной структуры для обслуживания предприятий, дающих большую часть (около 62%) налоговых поступлений в консолидированный бюджет Молдовы, началось в августе 1998 года. К сентябрю следующего года штат нового управления Главной государственной налоговой инспекции (ГГНИ) — Управления по администрированию крупных налогоплательщиков был полностью укомплектован. В новое управление вошли отделы налогового контроля, принудительного взыскания налогов, юридический и информационно-аналитический. Комплексное налоговое администрирование более 600 предприятий, отнесенных к категории крупнейших налогоплательщиков, обеспечивали 80 сотрудников управления.

В подписанном МВФ и Правительством Республики Молдова дополнении к Меморандуму об экономической и финансовой политике Правительства и Национального банка Молдовы особое внимание было уделено крупнейшим налогоплательщикам. В документе, в частности, говорилось, что Молдова обязуется «обеспечить полную работоспособность подразделения по работе с крупнейшими налогоплательщиками, наделенного исключительной ответственностью за все аспекты соблюдения крупнейшими налогоплательщиками налоговых норм и исключительными полномочиями по мониторингу и контролю за крупнейшими налогоплательщиками. В частности, функции этого подразделения будут включать все виды мер по обеспечению собираемости налогов, аудит, услуги налогоплательщикам и апелляции».

В 2001 году МВФ рекомендовал молдавскому Правительству усилить Управление по администрированию крупных налогоплательщиков, передав ему с территориального уровня функции учета поступлений и обработки деклараций. Прием налоговой отчетности был оставлен за территориальными налоговыми органами, но функции по ее обработке были переданы созданному для этих целей Центру по обработке налоговой информации.

К 2002 году изменились и структура управления, и количество обслуживаемых им крупнейших налогоплательщиков. Теперь сотрудники пяти отделов: трех отделов контроля (два отдела в Кишиневе и один — в г. Бэлць), отдела по принудительному взысканию налогов и отдела по обслуживанию крупных налогоплательщиков, обеспечивают налоговое администрирование 360 предприятий [ сноска 6 ] . Управление по прежнему остается структурным подразделением ГГНИ. Все документы и переписка с крупнейшими налогоплательщиками проходят через ГГНИ. Управление по администрированию крупных налогоплательщиков — единственное в системе налоговой службы, не ограничивающее время обращения к кураторам: специалисты консультируют налогоплательщиков в любое время дня.

Апелляции тоже поступают в адрес ГГНИ. Оттуда они передаются в Управление крупных налогоплательщиков, которое в этих случаях выполняет функции территориального налогового органа. Сотрудники Управления рассматривают жалобы, проводят дополнительные проверки, консультируются с Управлением налогового контроля и обжалований, юридической службой ГГНИ и готовят проект ответа. Окончательное решение по всем вопросам принимает и подписывает заместитель начальника ГГНИ.

Опыт Республики Таджикистан

В системе территориальных подразделений налоговых органов Республики Таджикистан помимо налоговых управлений и районных налоговых инспекций действует и налоговая инспекция крупнейших налогоплательщиков при уполномоченном государственном органе с отделениями по областям и городу Душанбе.

На основании пункта 2 статьи 50 Налогового кодекса Республики Таджикистан [ сноска 7 ] для проведения налоговой проверки юридических лиц, имеющих обособленное подразделение, а также налогоплательщиков, состоящих на учете в Налоговой инспекции крупнейших налогоплательщиков, срок проведения налоговой проверки может быть увеличен налоговым органом до 60 рабочих дней (по общему правилу, содержащемуся в пункте 1 этой статьи, срок проведения налоговых проверок не должен превышать 30 рабочих дней).

На основании пункта 19 Инструкции о порядке наложения ареста на имущество юридических и физических лиц [ сноска 8 ] решение о взыскании недоимок за счет имущества крупнейших налогоплательщиков принимается руководителем (его заместителем) инспекции путем принятия мотивированного постановления, основанного на данных:

• имеющихся в налоговых инспекциях лицевых счетов налогоплательщиков о наличии задолженности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет;

• расчетных, текущих валютных, спецссудных либо иных счетов налогоплательщиков в банках об отсутствии денежных средств на этих счетах;

• о результатах выверки расчетов по актам проверки соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства (в случаях проведения таких проверок). Данные лицевого счета предоставляются банком подразделению полиции в трехдневный срок по получению запроса.

Опыт Украины

При численности не более 1,3% общего числа зарегистрированных плательщиков — юридических лиц Украины крупнейшие предприятия обеспечивают около 70% бюджетных поступлений.

Порядок отнесения налогоплательщиков к категории крупнейших регламентирован Инструкцией о порядке учета налогоплательщиков, утвержденной приказом Государственной налоговой администрации (ГНА) Украины [ сноска 9 ] .

Крупнейшими налогоплательщиками могут быть признаны организации, обеспечивающие не менее 50—70% поступлений налогоплательщиков города (области) в консолидированный бюджет Украины. Этот критерий является основным принципом отбора. Затем используются четыре показателя финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика:

• размер совокупного валового дохода;

• общая сумма начисленных платежей в бюджет;

• общая сумма внесенных платежей в бюджет;

• общая сумма НДС, задекларированная к возмещению из бюджета.

Оценке подлежат суммированные показатели предприятия как единой экономической единицы. То есть учитываются объемы деятельности не только центрального подразделения, а всей совокупности юридически связанных с главным предприятием филиалов, структурных подразделений, дочерних предприятий и др.

Показатели рассчитываются по результатам деятельности предприятий за 9 месяцев отчетного года плюс ожидаемый показатель за IV квартал отчетного года. В зависимости от полученных цифр по каждому из показателей налогоплательщику начисляется от 0 до 3 баллов. При сумме более 5 баллов налогоплательщик признается крупнейшим. Однако при соблюдении условий основного принципа отбора крупнейшим может быть признан и налогоплательщик, набравший 3—4 балла.

Учет крупнейшего налогоплательщика ведет городская государственная налоговая инспекция (или структурное подразделение в составе государственного налогового органа), на которую возложена функция обслуживания и контроля крупнейших плательщиков налогов.

Основные принципы работы с крупнейшими налогоплательщиками Украины построены в соответствии с Общей стратегией работы с крупными налогоплательщиками на 2003—2007 годы (утверждена приказом ГНА Украины от 22.10.2003 № 499). Она представляет собой долгосрочную программу действий в сфере налоговой политики, предполагающей реализацию комплекса организационных, методологических, общественных мероприятий и обеспечивающей условия налогового сопровождения крупнейших налогоплательщиков. Ее задачи состоят в повышении эффективности работы органов государственной налоговой службы; концентрации материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов у источника формирования бюджетообразующих потоков; увеличении поступлений платежей в бюджеты всех уровней за счет внедрения индивидуальных методов налогового сопровождения и контроля крупнейших плательщиков налогов независимо от их территориального размещения.

Предполагается, что программа будет реализована в четыре этапа.

Первый этап (с 1 января 2005 года) заключается в переводе крупнейших налогоплательщиков, которые находятся на учете в органах государственной налоговой службы Донецкой, Днепропетровской, Запорожской, Луганской, Одесской и Харьковской областей, на обслуживание в специализированные государственные налоговые инспекции по работе с крупными налогоплательщиками.

Второй этап (до 1 января 2006 года) — создание специализированных налоговых инспекций в Львовской и Полтавской областях и в автономной Республике Крым.

Третий этап — усовершенствование тактического уровня налогового менеджмента в сфере обслуживания крупнейших налогоплательщиков.

Четвертый этап — усовершенствование механизмов взаимодействия специализированных налоговых инспекций с территориальными органами государственной налоговой службы по месту размещения предприятий, которые входят в инфраструктуру крупного налогоплательщика, его акционеров и учредителей — физических лиц; постановка на учет в специализированные государственные налоговые инспекции по работе с крупными налогоплательщиками связанных с главным предприятием дочерних, ассоциированных предприятий и других юридических лиц.

Так, сегодня на обслуживании в Специализированной государственной налоговой инспекции по работе с крупными налогоплательщиками Одесской области находится более 200 крупнейших плательщиков Одессы, которые обеспечивают свыше 65% всех поступлений в государственный бюджет по Одесской области. Специализированная инспекция получила свой статус 12 февраля 2002 года в результате преобразования Одесской государственной налоговой инспекции с функциями непосредственного обслуживания и контроля крупнейших плательщиков налогов, которая была создана 1 июля 2000 года по приказу ГНА Украины. При этом функции инспекции не изменились, а цель реорганизации состояла в упорядочении ее работы в соответствии с действующим законодательством Украины и в интенсификации деятельности ряда отделов и управлений.

Деятельность специализированной государственной налоговой инспекции по работе с крупными налогоплательщиками базируется на следующих принципах:

• обслуживание налогоплательщиков, которые платят значительные суммы налогов;

• индивидуальный подход к каждому плательщику и повышение уровня обслуживания;

• налаживание партнерских взаимоотношений между плательщиком и налоговой службой;

• предупреждение фактов неплатежеспособности и уклонения от уплаты налогов и обеспечение их добровольной уплаты.

Структура специализированной инспекции существенно отличается от структуры инспекции районного уровня. Отделы инспекции имеют отраслевую направленность. В каждом отделе обслуживаются предприятия конкретной отрасли народного хозяйства, где им предоставляется полный перечень налоговых услуг — от первичной регистрации, консультаций по налоговому законодательству до выдачи справок и документов для проведения налогового аудита.

Деятельность отраслевых отделов обычно подчинена одному из заместителей начальника налоговой инспекции — начальнику управления материального производства или управления нематериальной сферы деятельности. Тем не менее некоторые отделы, например отдел налогового сопровождения банковских и небанковских финансово-кредитных учреждений, могут находиться в непосредственном ведении начальника специализированной налоговой инспекции.

Состав отраслевых отделов формируется в зависимости от направлений налогового сопровождения, обусловленных спецификой финансово-хозяйственной деятельности крупнейших налогоплательщиков. К примеру, в специализированной налоговой инспекции Запорожской области созданы шесть отраслевых отделов налогового сопровождения предприятий сферы материального производства: машиностроения и металлообработки, черной и цветной металлургии, электроэнергетики, легкой и пищевой промышленности, строительной области и четыре отраслевых отдела предприятий непроизводственной сферы деятельности: транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства, торговли, банковских учреждений.

Для работы с общественностью в каждой специализированной инспекции создается отдел менеджмента и администрирования налогов, который занимается разъяснением положений налогового законодательства и обеспечением связи субъектов налогообложения с налоговыми органами.

Еще один необходимый элемент структурной организации специализированной налоговой инспекции — управление информационно-аналитической работы и автоматизации процессов налогообложения. Это управление обеспечивает деятельность автоматизированной системы сбора и обработки информации, мониторинг результатов деятельности предприятий и прогнозирование их налоговых поступлений.

Кадровая политика специализированных инспекций по работе с крупнейшими налогоплательщиками предусматривает разработку и внедрение курса обучения руководителей и сотрудников специализированных региональных инспекций, а также обмен опытом специалистов по вопросам организации работы с крупнейшими налогоплательщиками.

Основную деятельность по всем видам налогов и сборов в отделе специализированной налоговой инспекции выполняет отраслевая команда специалистов во главе с координатором, который закрепляется за группой родственных предприятий. Обязанности координатора, как правило, возлагаются на налогового инспектора, наиболее осведомленного в вопросах отраслевой специфики налогообложения состоящих на учете предприятий. Он обеспечивает контакт предприятия с налоговой службой, координацию и организацию работы отраслевого отдела и других подразделений инспекции. При необходимости к работе отдела могут привлекаться эксперты.

Сотрудники специализированных инспекций по работе с крупными налогоплательщиками организуют традиционные ревизии (аналог российских выездных налоговых проверок) лишь тех предприятий, которые попадают в так называемую группу риска. Если же налогоплательщик имеет репутацию добросовестного, то проверки его финансово-хозяйственной деятельности проводятся в форме наблюдения с использованием методов «кабинетного аудита».

При подготовке к проверке анализируются не только данные налоговой отчетности, но и информация, предоставляемая органами статистики, таможни, банковскими учреждениями, сетью Интернет.

По итогам предварительного мониторинга все крупнейшие налогоплательщики, состоящие на учете, подразделяются на четыре «категории внимания»:

категория «А» (стабильные). Достойны наиболее широкого и качественного спектра налоговых услуг и не нуждаются в налоговом аудите;

категория «С» (сомнительные) — с налогоплательщиками данной категории проводится разъяснительная работа о необходимости платить налоги своевременно и в полном объеме;

категория «Д» (более сомнительные) — налогоплательщики вносятся в планы на проведение документальных проверок;

условная категория «Мошенники». Для вывода из теневой экономики налогоплательщики подлежат всесторонней проверке, в том числе с привлечением возможностей налоговой милиции.

При желании каждый плательщик может ознакомиться с данными, на основании которых налоговые органы установили его категорию, и самостоятельно изменить налоговое поведение.

Ключевые слова: зарубежный опыт, крупнейший налогоплательщик, налоговый контроль, полномочия налогового органа, страны СГН, authority of the tax office, CIS countries, foreign experience, major taxpayer, tax control